Ein Sargnagel für den deutschen Föderalismus

Der neue Länderfinanzausgleich lässt eine Chance zu Reformen ungenutzt und begünstigt stattdessen politische Verantwortungslosigkeit

Von Friedrich Heinemann

15.03.2017 – DER HAUPTSTADTBRIEF 140

Prof. Dr. Friedrich Heinemann leitet den Forschungsbereich Öffentliche Finanzwirtschaft am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim und lehrt Volkswirtschaftslehre an der Universität Heidelberg. Für den HAUPTSTADTBRIEF erläutert er, warum das neue Finanzausgleichs­system zwischen Bund und Ländern auf eine deutliche Schwächung des Föderalismus hinausläuft – und der internationalen Glaubwürdigkeit Deutschlands schaden wird.

Der Föderalismus beschert Deutschland 16 Landesregierungen – mit zahlreichen Posten, hohen Einkommen und viel Prestige. Dieser Aufwand kann durchaus eine Berechtigung für das Gemeinwohl haben. Ein föderales System bietet im Vergleich zum Zentralstaat gewaltige Chancen: Politik kann näher an den Präferenzen der Bürger erfolgen. Gerade im Zeitalter des Populismus ist die föderale Absage an die Allmacht der nationalen Hauptstadt von großer Bedeutung.

Eine Regierung „um die Ecke“ – ob in Düsseldorf, München oder Schwerin – steht im Vergleich zum fernen Berlin weniger im Verdacht, sich nur um eine vom Leben der Bürger abgekoppelte Elite zu kümmern. Umso tragischer ist es, dass die 16 Regierungschefs nun fest entschlossen sind, einen großen Schritt in Richtung Zentralismus zu tun und den deutschen Föderalismus weiter auszuhöhlen. Denn genau dies ist die Folge der Grundsatzeinigung von Bund und Ländern zum neuen Finanzausgleichssystem vom 14. Oktober 2016.

Gute Laune über den neuen Finanzausgleich: Olaf Scholz (Hamburg), Horst Seehofer (Bayern) und Malu Dreyer (Rheinland-Pfalz) am 14. Oktober 2016 im Bundesrat. Dass die Grundsatzeinigung den Ländern die finanzielle Autonomie nimmt und auf eine Aushöhlung des Föderalismus hinausläuft, scheint die Länderchefs nicht zu verdrießen.

Ausgangspunkt der Verhandlungen war das Auslaufen des aktuellen Finanzausgleichsgesetzes zum Jahresende 2019. Außerdem wird die Schuldenbremse mit dem Jahr 2020 für die Bundesländer voll wirksam. Die Länder sind dann grundgesetzlich zum Ausgleich ihres Budgets verpflichtet. Defizite sind nur noch im Konjunkturabschwung erlaubt, denen im Aufschwung spiegelbildliche Überschüsse gegenüberstehen müssen. Schon heute haben die Länder auf der Einnahmeseite einen sehr geringen Bewegungsspielraum. Die einzige Steuer von einigem Gewicht, welche die Länder autonom bestimmen dürfen, ist die Grunderwerbsteuer. Wenn ab 2020 – aus guten Gründen – Haushaltsdefizite untersagt sein werden, verlieren die Länder den letzten nennenswerten Spielraum bei den Einnahmen.

Aus diesem Blickwinkel hätte die nötige Reform die Chance geboten, die föderale Eigenverantwortung der Länder durch eine höhere Steuerautonomie auszubauen. Schon seit Jahrzehnten hat die finanzwissenschaftliche Forschung immer wieder Modelle erarbeitet, die den Ländern in bestimmten Grenzen das Recht zur autonomen Steuersetzung eröffnen. Beispielsweise wäre es denkbar, dass Länder ein eigenes Zuschlagsrecht auf die bundesweite Einkommensteuer erhalten. Solche Modelle sind in anderen föderalen Staaten wie der Schweiz oder den USA seit langem erprobt und funktionieren gut. Schweizer Kantone oder US-Bundesstaaten haben ein eigenes Recht zur Einkommensbesteuerung bei landesweit einheitlicher Bemessungsgrundlage.

Der jetzt erzielte Bund-Länder-Kompromiss vergibt die Chance solcher wegweisenden Reformen. Die Absage an jegliche weitere Steuerautonomie ist dabei nur einer von verschiedenen Schwachpunkten der Reform. Hinzu kommt eine gänzlich neue und problematische Organisation des Ausgleichs zwischen reichen und armen Ländern. Haben reichere Bundesländer bislang im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs sichtbar Verantwortung für ärmere Bundesländer übernommen, so entfällt dieser horizontale Ausgleich in Zukunft vollständig. Er wird ersetzt durch ein so genanntes „vertikales Ausgleichsmodell“. Eine erste Ausgleichsstufe erfolgt bei der anfänglichen Verteilung der Umsatzsteuer auf die Länder, wo ärmere Länder einen überproportionalen Anteil erhalten. Die zweite Ausgleichsstufe wird durch Zuweisungen des Bundes an die Länder organisiert. In besonderer Weise profitieren dabei die überschuldeten Länder Bremen und das Saarland.

Das neue vertikale Modell heißt im Klartext nichts anderes als: Der Bund zahlt. Denn für die Länder hat dieser „Kompromiss“ in Wahrheit keinerlei Kompromissbereitschaft nötig gemacht. Alle 16 Länder erhalten mehr Geld, sogar Länder wie Baden-Württemberg und Bayern profitieren in einer Größenordnung von 90 bis 100 Euro pro Kopf ihrer Bevölkerung (siehe Infografik). Die Rechnung zahlt der Bund mit knapp 10 Milliarden Euro pro Jahr.

Was auf den ersten Blick wie ein Sieg für die Länder aussieht, ist nichts anderes als eine Niederlage für den Föderalismus. Die Länder geraten mit dem neuen System ab 2020 in die vollständige finanzielle Abhängigkeit vom Bund. Auch mit diesem neuen, vom Bund zu finanzierenden Ausgleichsmodell bleibt es bei einer fast vollständigen Angleichung der Finanzkraft zwischen den Bundesländern. In fiskalischer Hinsicht markiert diese Reform im Grunde daher nicht weniger als das Ende des föderalen Systems in Deutschland.

Aber nicht die Lastverschiebung auf den Bund, der in den Verhandlungen gegen 16 Länder letztlich am kürzeren Hebel saß, ist das zentrale Problem dieses Kompromisses. Wirklich fatal ist, dass die Verantwortungslosigkeit von Landespolitikern für die Steuerlast der Bürger auf Dauer festgeschrieben wird. Hier besteht im deutschen Föderalismus schon lange eine gefährliche Asymmetrie. Landespolitiker können sich ihren Wählern gegenüber auf der Ausgabeseite profilieren, tragen aber kaum eine sichtbare Verantwortung für die Steuerbelastungen der Bürger. Die Finanzierung von Länderausgaben erfolgt aus einem denkbar intransparenten bundesweiten Finanzierungstopf. Diese Konstruktion erklärt, warum in Landtagswahlkämpfen eigentlich immer nur höhere Leistungen („mehr Lehrer“, „mehr Polizisten“, „kostenlose Kitas“) gefordert werden, ohne den Folgen für die Steuerbelastung irgendeine Beachtung zu schenken.

Diese institutionalisierte Verantwortungslosigkeit wird durch den neuen Kompromiss weiter gesteigert. Bislang waren es immerhin unter den Ländern noch die Zahler, die den Finger in die Wunde schlechter Haushaltspolitik gelegt haben. In Zukunft werden sich Länder wie Bayern, Baden-Württemberg oder Hessen aber überhaupt nicht mehr für mögliches exzessives Ausgabeverhalten in anderen Ländern interessieren. Denn mit dem neuen vertikalen Modell muss nur noch der Bund die sichtbaren Folgen tragen.

Angesichts dieses Befundes stellt sich die Frage, warum sich die Länderchefs eigentlich für eine Reform aussprechen, die ein weiterer Sargnagel für den Föderalismus ist. Die Antwort ist wenig schmeichelhaft für die Weitsicht und Verantwortungsbereitschaft der heutigen Landesfürsten: Ganz offenbar sind diese Regierenden überhaupt nicht willens, dem Wähler gegenüber Verantwortung für die Besteuerung zu übernehmen. Die fiskalische Entmachtung der Landesebene erscheint sehr verlockend. Es ist bequem, wenn Fehler der eigenen Politik keine fiskalischen Konsequenzen haben können. Und genau das wird immer mehr die Welt der Landtage und Ministerpräsidenten ab 2020 sein. Die Finanzausstattung des Landes bleibt entkoppelt von der Leistung der eigenen Wirtschaftspolitik. Nicht einmal werden die Länder künftig länger in die Gruppen der Zahler und Empfänger eingeteilt werden, sodass auch dieses öffentliche Stigma als mögliche Sanktion für Fehlleistungen entfällt. Und steigende Ausgaben müssen künftig letztlich vom Bund refinanziert werden, zumindest dann, wenn man sich mit diesen Ausgabensteigerungen in guter Gesellschaft der Kollegen in den anderen Ländern befindet.

Wird diese Grundsatzeinigung im Gesetzgebungsverfahren nicht noch korrigiert – was angesichts des großen Konsenses aller Parteien unwahrscheinlich ist – hat dies auf Dauer weitere Konsequenzen. Erstens schadet diese Reform der Glaubwürdigkeit Deutschlands in europäischen Verhandlungen. Denn es ist hochgradig widersprüchlich, dass Deutschland im Inneren ein Modell der radikalen Transferunion vorantreibt, das es für die Eurozone aber kategorisch ablehnt. Zweitens dürfte sich für die Wähler nach dieser 2020er-Weichenstellung die Frage aufdrängen, wozu wir uns in Deutschland eigentlich noch den Luxus von 16 Landesregierungen leisten. Denn wenn diese ohnehin nur noch statusverliebte, aber machtlose Rädchen in einem finanziell zentralisierten Staat sind, dann ließe sich hier auf Dauer eigentlich viel Geld sparen.

Das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), an  dem unser Autor Friedrich Heinemann den Forschungsbereich Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft leitet, ist eines der führenden europäischen Wirtschaftsforschungsinstitute. Mehr über die Arbeit des ZEW unter www.zew.de

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