Die europäischen Partner beugen das Recht

Kaum ist die Tinte auf der europäischen Abwicklungsrichtlinie für die Bankensanierung trocken, da schummelt man sich in Italien bereits darum herum

Von Philipp Bagus

15.03.2017 – DER HAUPTSTADTBRIEF 140

Prof. Dr. Philipp Bagus lehrt Volkswirtschaft an der Universidad Rey Juan Carlos in Madrid. Der Geld- und Konjunkturtheoretiker legte bereits 2011 seine grundlegende Studie Die Tragödie des Euro. Ein System zerstört sich selbst vor. Für den HAUPTSTADTBRIEF bewertet er die im Dezember 2016 vom italienischen Parlament bewilligte Bereitstellung von Mitteln zur Bankensanierung als das, was sie ist: ein Rechtsbruch, der Einstieg in den Ausstieg aus der gerade einmal ein Jahr alten EU-Richtlinie zur Bankenabwicklung – und Vorreiter weiterer Krisen.

Eigentlich hatte die Politik aus der Finanzkrise lernen wollen: Die Rettung von Finanzinstituten auf Kosten der Steuerzahler („Bail-out“) sollte der Vergangenheit angehören. Denn die Aussicht auf Staatsrettung fördert fatale Anreize. Wer sich der Gewinne erfreuen kann, wenn er richtig liegt, die Verluste jedoch auf andere abwälzen kann, wenn er auf das falsche Pferd setzt, der wird ein überhöhtes Risiko eingehen – Privatisierung der Gewinne und Sozialisierung der Verluste verleiten zu Verantwortungslosigkeit und gefährden die Marktwirtschaft. Dessen ungeachtet gab am 22. Dezember 2016 das italienische Parlament grünes Licht für die Bereitstellung von bis zu 20 Milliarden Euro, um italienische Banken zu sanieren. Allein die Pleitebank Monte dei Paschi di Siena soll nach Schätzungen der Europäischen Zentralbank (EZB) 8,8 Milliarden Euro frisches Kapital benötigen.

Ehrwürdiges Portal und nichts dahinter. Die Banca Monte dei Paschi di Siena gilt als die älteste Bank der Welt. Sie ist das drittgrößte Kreditinstitut Italiens – und seit Jahren eine Pleitebank. Ihre Rettung wird mindestens 8 Milliarden Euro kosten. Ende 2016 gab das italienische Parlament Mittel für die Sanierung dieser und weiterer italienischer Banken frei – in lässiger Umgehung der EU-Richtlinie zur Bankenabwicklung und stattdessen nach der überwunden geglaubten Bail-out-Methode, die andere dafür zahlen lässt.

Zur Erinnerung: Deutschland hatte sich lange gegen die Bankenunion gesträubt, die letztlich auf eine Sozialisierung der Risiken und Verluste von Banken hinausläuft und das Anzapfen des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ermöglicht, und wollte gesetzlich in Form einer europäischen Abwicklungsrichtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive, kurz BRRD) verankert wissen, dass vor dem Anzapfen des ESM zuerst die Anteilseigner und Gläubiger einer Pleitebank herangezogen werden („Bail-in“). Die Verluste treffen dann zuerst diejenigen, die in die Bank investiert hatten, statt unbeteiligte Steuerzahler.

Bei einem Bail-in kommt es typischerweise zu einer sogenannten Haftungskaskade. Zunächst verlieren die Aktionäre der Bank. Dann kommen nachrangige Verbindlichkeiten an die Reihe, sie werden in Aktien umgewandelt oder abgeschrieben. Wenn das nicht zur Rekapitalisierung ausreicht, werden als Nächstes nichtnachrangige Verbindlichkeiten eingesetzt. Falls das immer noch nicht genügt, kommen am Schluss die Einlagen der Kontoinhaber an die Reihe, wobei in der EU dabei nur Einlagen über 100 000 Euro herangezogen werden.

Das deutsche Interesse an der Bail-in-Option kam nicht von ungefähr. Denn ein Bail-out bekommt auf europäischer Ebene eine pikante Note. Zapft beispielsweise Griechenland den ESM an, um seine Banken zu rekapitalisieren, dann haften indirekt die deutschen Steuerzahler für die Misswirtschaft griechischer Finanzinstitute. Mit der Abwicklungsrichtlinie BRRD wollte die deutsche Politik verhindern, dass deutsche Steuerzahler zur Sanierung von Banken in den Südstaaten der EU belangt werden können.

Die Abwicklungsrichtlinie BRRD ist tatsächlich ein Schritt in die richtige Richtung. Leider enthält sie aber zahlreiche Ausnahmen vom Bail-in-Prinzip. So werden beispielsweise besicherte Verbindlichkeiten und Interbankverbindlichkeiten mit einer Laufzeit von unter 7 Tagen von einem Bail-in ausgenommen. Bedauerlich auch: Lediglich 8 Prozent der Bilanzsumme müssen durch einen Bail-in aufgebracht werden. Falls diese 8 Prozent nicht ausreichen, sollen bis zu 5 Prozent aus dem noch im Aufbau befindlichen Abwicklungsfonds kommen, in den alle Banken einzahlen – und der damit eine Sozialisierung der Risiken auch über Landesgrenzen hinweg bedeutet. Der zur Bankenrettung benötigte Rest darf aus öffentlichen Geldern wie dem ESM fließen. Der Bail-out bleibt damit als Ultima Ratio, nachdem alle anderen Optionen ausgeschöpft sind. Soweit die seit dem 1. Januar 2016 geltende EU-Richtlinie zur Bankenabwicklung.

Im nun vorliegenden Fall der italienischen Bankensanierung wurden jedoch nicht einmal die vorgesehenen 8 Prozent der Bilanzsumme mittels Bail-in aufgebracht. Trotzdem soll die Krisenbank Monte dei Paschi jetzt Steuergelder bekommen. Die italienische Regierung möchte sich hier eine Ausnahmeregelung zunutze machen. Demnach ist ein vorbeugender Bail-out möglich, wenn er prinzipiell solventen Banken zugutekommt und außerdem dazu geeignet ist, schwere Störungen des Finanzsystems abzuwenden.

Über den Sinn dieser Ausnahme lässt sich streiten. Denn wenn eine Bank prinzipiell solvent ist, warum besorgt sie sich nicht selbst Geld am Kapitalmarkt? Eine solvente Bank braucht keine staatliche Unterstützung. In der Tat scheiterte Monte dei Paschi bei dem Versuch, frisches Kapital von privaten Anlegern zu besorgen. Die Marktteilnehmer betrachten die Bank also nicht als solvent genug, um ihr Kapital zur Verfügung zu stellen – solvent ist die Bank nur in den Augen der regierenden Politiker in Rom.

Nach dem Verletzen der Maastricht-Regeln, des Fiskalpakts und des Verbots der Staatsfinanzierung durch die EZB kommt es mit der italienischen Entscheidung vom Dezember 2016 also erneut zu einem Rechtsbruch – und das, bevor die Tinte auf dem Papier der Abwicklungsrichtlinie richtig getrocknet ist. Und wieder bekommt die deutsche Europapolitik die Quittung für ihre Blauäugigkeit. Die deutsche Regierung ist offenbar wider besseres Wissen noch immer der Meinung, sie habe es bei den entsprechenden Verhandlungen mit sich treu an Verträge haltenden Partnern zu tun – die in Wirklichkeit aber unverfroren opportunistisch geltendes Recht beugen und brechen, wenn und so oft sie wollen.

Die deutsche Politik ließ sich auf die Bankenunion und das Bereitstellen von ESM-Geldern als letzte Option ein, weil sie davon ausgehen wollte, dass sich alle an die Abwicklungsregeln halten würden. Einigen europäischen Regierungen sind aber die Interessen ihrer Wähler stets wichtiger als Verträge. So will sich die Regierung in Rom im Falle von Monte dei Paschi schützend vor die italienischen Sparer stellen. Laut dem Centre for European Policy Studies (CEPS) in Brüssel handelt es sich bei den Privatkunden, die italienische Bankanleihen halten, in der Hauptsache um die 10 Prozent der reichsten italienischen Haushalte. Der Schutz dieser Anleger geht auf Kosten anderer, die durch die Rettungspolitik Schaden nehmen, vor allem Sparer und Geldnutzer in der Eurozone. Und die sind in der Mehrzahl Nichtitaliener – und damit aus Sicht der italienischen Politik Nichtwähler, deren Interessen wenig zählen.

Nach dieser Logik verdient der deutsche Sparer, der durch die Nullzinspolitik der EZB geschädigt wird, in den Augen der italienischen Politik weniger Schutz als ein Investor von Monte dei Paschi. Und diese Logik ist die alles bestimmende: Seit Jahren fährt die EZB eine Geldpolitik, die Bankinvestoren und Staaten nützt und den Sparern schadet. Wenn Rom 20 Milliarden Euro zu Sanierung des italienischen Bankensystems bereitstellt, dann zahlen das nicht die Italiener in Form einer Steuererhöhung. Die italienische Regierung gibt stattdessen neue Staatsanleihen im Wert von 20 Milliarden Euro aus, die sie an ihren Landsmann, den EZB-Präsidenten Mario Draghi, verkauft – der seinerseits für den Ankauf neues Geld schafft. Auf diese Weise rettet Rom die italienischen Banken, die ihrerseits in italienischen Staatspapieren investiert sind.

Heute benötigen die regierenden Politiker in Rom nicht mehr den ESM, um die italienischen Banken aufzupäppeln – Nullzinsen und EZB-Staatsanleihenkäufe haben dafür gesorgt. Die deutsche Politik hat sich hier gründlich und fatal verrechnet. Sie hatte nicht bedacht, dass die EZB in die Staatsfinanzierung einsteigen und so den ESM überflüssig machen würde. Diese politische Fehleinschätzung bezahlen die Sparer und Geldnutzer teuer. Sparanlagen werfen immer weniger ab. Der Wert des Euros fällt.

Das Vorgehen des italienischen Parlaments vom Dezember 2016 ist deshalb nicht als ein weiterer der vom südlichen Nachbarn bekannten zum Teil bizarren politischen Winkelzüge zu betrachten, es hat eine weitreichende, europäische Dimension: Ein Dammbruch ist zu befürchten. Viele Banken in Italien,  Griechenland, Portugal oder Zypern befinden sich in einer ähnlichen Situation wie Monte dei Paschi. Allein die italienischen Banken sollen für etwa 360 Milliarden Euro faule Kredite in den Büchern haben. Monte dei Paschi war eine Bewährungsprobe für die Abwicklungsrichtlinie BRRD – und sie hat sie nicht bestanden.

Fazit: Das Vorgehen Roms bedeutet das Ende des Bail-in-Prinzips in der EU. Banken können weiterhin darauf vertrauen, dass ihre Risiken im Notfall von europäischen Steuerzahlern, Sparern und Geldnutzern übernommen werden. Der Versuch, marktwirtschaftliche Prinzipien im Finanzsektor einzuführen, ist gescheitert. Neue Krisen sind programmiert.

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