Der Euro-Rettungsschirm in Karlsruhe: Zähmung eines Monsters

Das Bundesverfassungsgericht zieht dem ESM die Giftzähne, wagt sich aber nicht an die Target-Kredite heran und lässt auch andere Probleme ungelöst

Von Dietrich Murswiek

02.04.2014 – DER HAUPTSTADTBRIEF 121

Erinnern Sie sich an das Frühjahr 2010, als mit dem Griechenland-Rettungspaket die „Euro-Rettungspolitik“ begann? Die Politiker erzählten uns, das Rettungsdarlehen für Griechenland in Höhe von damals 110 Milliarden Euro sei eine einmalige Sache; einen Mechanismus für weitere notleidende Staaten würde es nicht geben. Den gab es aber schon kurze Zeit später, „Rettungsschirm“ genannt und euphemistisch als European Financial Stabilisation Facility (EFSF) bezeichnet.

Deutschland übernahm eine Bürgschaft von 147,6 Milliarden Euro, die schon bald auf rund 250 Milliarden Euro erhöht werden musste. Zum Trost sagte man den Bürgern, das alles diene nur der Beruhigung der Märkte, die Steuergelder seien nicht verloren, und sobald die Notlage behoben sei, könne man zur Normalität zurückkehren. Daher war die EFSF auf drei Jahre befristet. Heute wissen wir: Das alles stimmte nicht.

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Im Frühjahr 2010 begann die „Euro-Rettungspolitik“ mit einem Darlehen für Griechenland – eine einmalige Sache, so hieß es. Heute wissen wir: Das alles stimmte nicht. Im Frühjahr 2014 ist Griechenland immer noch in Not, und Deutschlands Steuerzahler haften beim „Rettungsschirm“ ESM mit 190 Milliarden Euro.

Der vorläufige wurde durch einen dauerhaften „Rettungsschirm“ ersetzt, durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Der ESM ist so etwas wie eine Superbank, die der Finanzierung von Eurostaaten dient, die in Finanznöten sind. Sein Stammkapital beträgt 700 Milliarden Euro. Die Mitgliedstaaten stellen nicht lediglich – wie bei der EFSF – Bürgschaften bereit, sondern haben Kapitalanteile gezeichnet und mussten einen erheblichen Teil des Kapitals sofort einzahlen. Deutschland hat einen Anteil von rund 190 Milliarden Euro übernommen und rund 22 Milliarden Euro bereits eingezahlt. Es ist unwahrscheinlich, dass es auf die Dauer dabei bleibt. Der ESM-Vertrag sieht die Möglichkeit von Kapitalerhöhungen vor, und wenn größere Eurostaaten wie Italien in ernsthafte Probleme kommen, wird das vorhandene Finanzierungsvolumen des ESM bei weitem nicht ausreichen.

Diesen ESM hat das Bundesverfassungsgericht jetzt gebilligt, allerdings mit erheblichen Einschränkungen. Die Kläger haben erreicht, dass die Haftung der Bundesrepublik Deutschland und damit die Risiken für die Steuerzahler in völkerrechtlich verbindlicher Weise begrenzt wurden. In seinem Hauptsacheurteil vom 18. März 2014 bestätigt das Gericht die bereits im Eilverfahren am 12. September 2012 ergangene Entscheidung, dass die Zahlungspflichten Deutschlands aus dem ESM auf maximal 190 Milliarden Euro begrenzt sind. Zuvor konnte der ESM-Vertrag auch so ausgelegt werden, dass die Zahlungspflicht sich auf ein Mehrfaches davon erhöhen könnte. Diese Auslegungsmöglichkeit ist jetzt verbindlich ausgeschlossen.

Außerdem hat das Bundesverfassungsgericht im Hauptsacheurteil klargestellt, dass es keine rechtliche Verpflichtung der Vertragsstaaten gibt, an Kapitalerhöhungen oder Rekapitalisierungen mitzuwirken, wenn das Kapital des ESM für größere Rettungsaktionen nicht ausreicht oder wenn es nach Verlusten verbraucht ist. Politisch wird der Bundestag zwar nach wie vor unter Druck kommen, weiteren Rettungsmilliarden zuzustimmen, aber die Abgeordneten wissen jetzt jedenfalls, dass es eine vertragliche Verpflichtung dazu nicht gibt. Sollte es einmal eine Parlamentsmehrheit geben, die nicht mehr bereit ist, zusätzliche Transfermilliarden in ein Fass ohne Boden zu werfen, dann kann sie sich auf dieses Verfassungsgerichtsurteil berufen. Das Bundesverfassungsgericht hat ihre Entscheidungsfreiheit gewahrt.

Das Bundesverfassungsgericht hat den ESM nicht politisch zu bewerten. Dass die Rettungsmilliarden die Probleme der Krisenstaaten nicht lösen, sondern die Problemlösung nur verschieben, und dass ein Land wie Griechenland nur mit einer eigenen Währung die Chance zurückerhielte, wieder wettbewerbsfähig zu werden, spielt für das Gericht keine Rolle. Es entscheidet nicht anhand ökonomischer, sondern ausschließlich anhand verfassungsrechtlicher Maßstäbe.

Und als Maßstab kommt hier allein das Demokratieprinzip in Betracht: Führt der Rettungsmechanismus dazu, dass die Haushaltsverantwortung des Bundestages – ein Kernstück der Demokratie – beeinträchtigt wird? Und sind die Entscheidungen über hohe Milliardenbeträge an Steuergeldern, die von den ESM-Organen, dem Gouverneursrat und dem Direktorium, getroffen werden, demokratisch legitimiert? Das sind die entscheidenden Fragen, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hatte.

Im Ergebnis verneinen die Karlsruher Richter einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip, aber erst, nachdem sie die Rettungspolitik eingrenzenden Bedingungen unterworfen und den ESM-Vertrag – für die deutschen Staatsorgane verbindlich – einschränkend ausgelegt haben.

So bekräftigt das Bundesverfassungsgericht, dass der Bundestag sich „keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern“ darf, die „zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung“ des Bundestages führen können. Die Vergemeinschaftung von Staatsschulden – etwa in Form von „Eurobonds“, wie sie zuletzt von den Spitzenkandidaten der beiden größten Parteigruppierungen des Europaparlaments, Martin Schulz und Jean-Claude Juncker gefordert wurden – ist somit unzulässig. Sowohl die Sozialdemokraten als auch die EVP, in deren Rahmen auch die deutschen Unionsparteien organisiert sind, gehen also mit einer verfassungswidrigen Forderung in den Europawahlkampf. Vor dem Hintergrund des Verfassungsgerichtsurteils werden sich die Spitzen der schwarz-roten Koalition von dieser Forderung deutlich distanzieren müssen, zumal CDU und CSU Eurobonds bislang abgelehnt haben.

Damit die demokratische Legitimation von ESM-Entscheidungen, die sich auf die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages auswirken (Beispiel: Beschlüsse über Finanzhilfen an einen Krisenstaat), gewahrt bleibt, ist es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts notwendig, dass solche Entscheidungen nicht gegen die Stimme des deutschen Mitglieds des betreffenden ESM-Organs getroffen werden können.

Nur wenn Deutschland im ESM eine Vetoposition hat und wenn zudem die deutschen Mitglieder der ESM-Organe haushaltswirksamen Beschlüssen nicht ohne vorherige Zustimmung des Bundestages grünes Licht geben dürfen, ist der notwendige Legitimationszusammenhang gewahrt, der sicherstellt, dass über die Gelder der deutschen Steuerzahler nicht ohne Einwilligung des Bundestages verfügt wird. Die Einhaltung dieser Voraussetzungen war durch den ESM-Vertrag und durch die deutsche Begleitgesetzgebung nicht sichergestellt. Das Bundesverfassungsgericht musste diesbezüglich in mehrfacher Hinsicht nachkorrigieren.

So droht der Verlust des Stimmrechts in den ESM-Organen, wenn ein Mitgliedstaat Kapitalabrufe des ESM nicht pünktlich erfüllt. Unter Umständen muss ein beträchtlicher Milliardenbetrag innerhalb einer Woche überwiesen werden. Das ist nicht ohne weiteres möglich, wenn die Bundesregierung und Bundestag dafür keine Vorsorge getroffen haben. Die Bundesregierung hatte sich auf den Standpunkt gestellt, dass keine besondere haushaltsrechtliche Vorsorge notwendig sei, weil jederzeit mit Hilfe eines Nachtragshaushalts oder aufgrund des Notbewilligungsrechts gemäß Artikel 112 GG die vom ESM angeforderten Mittel bereitgestellt werden könnten.

Dem hält das Bundesverfassungsgericht entgegen, dass das Notbewilligungsrecht keine Grundlage biete, da die Kapitalanforderungen des ESM keine „unvorhergesehenen“ Bedürfnisse seien. Auch ein Nachtragshaushalt könne nicht in jedem Fall rechtzeitig aufgestellt werden. Daher müssten „für absehbare Zahlungsverpflichtungen“ Ansätze im Haushaltsplan vorgesehen werden.

Das Bundesverfassungsgericht meint zwar, die bisherige Prognose des Haushaltsgesetzgebers, mehr als das nach dem ESM-Vertrag anfänglich einzuzahlende Stammkapital in Höhe von 22 Milliarden Euro müsse nicht in den Haushaltsplan eingestellt werden, sei nicht zu beanstanden. Jedoch müsse die Prognose ständig aktualisiert werden. Wenn also aufgrund von Finanzierungsproblemen einzelner Mitgliedstaaten oder aufgrund von Verlusten in der Geschäftstätigkeit des ESM Kapitalabrufe wahrscheinlich werden, müssen dafür Ansätze in den Haushaltsplan aufgenommen werden. Auf diese Weise zwingt das Bundesverfassungsgericht die Bundesregierung und das Parlament, die Kosten der Rettungspolitik sichtbar und spürbar zu machen – das im Haushalt verplante Rettungsgeld kann dann nicht für andere Zwecke ausgegeben werden.

Die Vetoposition Deutschlands kann auch dadurch verlorengehen, dass neue Mitglieder in den ESM aufgenommen werden und das Stimmgewicht Deutschlands dadurch prozentual geringer wird. Das Bundesverfassungsgericht verpflichtet die Bundesregierung jetzt, dies zu verhindern, indem sie gegebenenfalls der Aufnahme eines neuen Mitglieds nur zustimmt, wenn zugleich durch Vertragsänderung sichergestellt wird, dass die deutsche Vetoposition erhalten bleibt.

Bedauerlicherweise ist das Bundesverfassungsgericht mit Hinweis auf prozessrechtliche Gründe einer Befassung mit der Immunitätsregelung sowie mit den Target-Krediten ausgewichen. Die lebenslange Immunität der Gouverneursrats- und Direktoriumsmitglieder ist ein Skandal. Aufgrund dieser vordemokratischen Privilegien können die ESM-Lenker ohne jede Sanktion Milliardenbeträge veruntreuen und können nicht einmal für Schadensersatz in Anspruch genommen werden.

Die unbegrenzten Überziehungskredite im Rahmen des Target-Systems, die die Problemstaaten in Anspruch nehmen können, führen dazu, dass wir zum Gefangenen des Eurosystems werden. Wenn sich Hunderte von Milliarden Forderungen in der Bundesbankbilanz anhäufen, die im Falle der Insolvenz eines Problemstaates und seines Ausscheidens aus der Eurozone großenteils uneinbringlich sind, kann der Bundestag über die Gewährung von Finanzhilfen an diesen Staat nicht mehr frei entscheiden.

Auch darüber, ob Deutschland aus der Eurozone ausscheidet, wenn hier die Preisstabilität nicht mehr gewahrt werden kann, ist eine freie Entscheidung nicht mehr möglich. Diese Entscheidungsfreiheit aber hatte das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil als Voraussetzung für die Verfassungsmäßigkeit der Einführung des Euro angesehen.

In letzter Zeit haben einige Politiker das Bundesverfassungsgericht scharf kritisiert, weil es angeblich die politische Gestaltungsfreiheit des Parlaments zu stark einschränke. Das Gegenteil ist richtig: Die Politik ist an die Verfassung gebunden, und das Bundesverfassungsgericht ist noch viel zu zaghaft, eine verfassungswidrige Politik konsequent zu stoppen. Aus politischen Rücksichtnahmen verfassungswidrige Zustände hinzunehmen, darf keine Maxime der Verfassungsgerichtsbarkeit sein.

Zum ESM-Urteil muss das Fazit ambivalent ausfallen: Einerseits haben Peter Gauweiler und die anderen Kläger erreicht, dass die Risiken für die Steuerzahler wesentlich begrenzt wurden und dass die ESM-Organe Entscheidungen, die den Bundeshaushalt belasten, im Prinzip nicht ohne vorherige Zustimmung des Bundestages treffen können.

Andererseits hat das Bundesverfassungs­gericht bezüglich einiger gravierender Mängel des ESM (neben der erwähnten Immunitäts­regelung insbesondere die Entscheidungs­verlagerung in Ausschüsse, die unter Ausschluss der Öffentlichkeit tagen) sowie bezüglich der Target-Kredite eine Entscheidung schlicht verweigert.

Auch dieses Urteil zeigt: Mit Hilfe von Klagen beim Bundesverfassungs­gericht gegen ein hochpolitisches Projekt wie die „Euro-Rettung“ lassen sich dessen gröbste verfassungs­rechtliche Mängel beheben. Im übrigen aber ist es Sache der Wähler, für einen Kurswechsel zu sorgen, wenn sie dieses Projekt für verfehlt halten.

Prof. Dr. Dietrich Murswiek ist Geschäftsführender Direktor des Instituts für Öffentliches Recht der Universität Freiburg. Er ist Prozessvertreter des Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler im Verfahren gegen die EZB vor dem Bundesverfassungsgericht. Für den HAUPTSTADTBRIEF erläutert er das Karlsruher ESM-Urteil vom 18. März 2014.