Wir müssen zurück zu den Marktmechanismen für Geld

Eingriffe in den Preisbildungsmechanismus untergraben den Sinn der Europäischen Verträge. Sobald sich Europa wirtschaftlich erholt hat, muss es diese Politik aufgeben

Von Udo Di Fabio

23.05.2014 – DER HAUPTSTADTBRIEF 122

Europa hat ein Problem – und dieses Problem liegt nicht in der Europäischen Zentralbank (EZB), nicht im Europäischen Gerichtshof und nicht im Bundesverfassungsgericht. Das Problem Europas liegt darin, dass über einen beträchtlichen Zeitraum hinweg die Staaten ihre sich selbst verordneten Stabilitätskriterien nicht beachtet haben. Wir haben heute noch eine erhebliche Überschreitung der Referenzwerte. Referenzwerte – das klingt, als sei da eine unverbindliche Zielmarke genannt. Dem ist aber nicht so, es handelt sich hier um verbindliches Recht. Und es ist ein Vertragsbruch, wenn die Bundesrepublik Deutschland in der Schuldenstandquote immer noch über 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegt. Man bräuchte indessen darüber nicht allzu viele Worte zu verlieren, da die Bundesrepublik ja ersichtlich ihren Schuldenstand senkt. Was aber ist mit Staaten, die ihn auch heute noch erhöhen? Was ist mit Staaten, die bei weit über 60 Prozent liegen und ihn dennoch weiter erhöhen?

hsb/mz

Die ökonomische und politische Spannungslage der EU bedingt ein nur schwer überschaubares Gewirr von Maßnahmen und Programmen. Beispiel: das Outright Monetary Transactions-Programm (OMT), das derzeit das Bundesverfassungs­gericht beschäftigt. Es fragt sich, ob die beabsichtigten Käufe von Staatsanleihen noch vom Mandat der EZB gedeckt sind.

Da schlummert ein Problem. Vom Frühjahr 2010 an bis zum Sommer 2012 schwelte – und das ist fast ein Euphemismus – die europäische Schuldenkrise. Mit der sich ankündigenden Zahlungsunfähigkeit Griechenlands war Europa in eine Situation gebracht worden, die in den Verträgen nicht vorgesehen war. Die Europäischen Verträge wussten allerdings um die Risiken einer Währungsunion bei gleichzeitig eigenverantwortlicher, obzwar koordinierter Wirtschaftspolitik und Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten.

Manche haben eine einheitliche Währung unter Fortbestand haushalts- und wirtschaftspolitischer Eigenverantwortung der Staaten als Geburtsfehler der Währungsunion bezeichnet – nicht zu Recht, wie ich meine. Die Europäischen Verträge sind ausgewogen in diesem Punkt. Sie sehen das Risiko, dass in einem Währungsverbund der Versuch verführerisch erscheinen mag, mit Fiskalpolitik Wettbewerbsnachteile auszugleichen. Deshalb sind die Stabilitätskriterien in den Europäischen Verträgen eine conditio sine qua non für eine Währungsunion. Denn nur dann, wenn die Staaten auf der einen Seite eine haushaltspolitische Stabilitätspolitik betreiben und auf der anderen Seite nachhaltig ihre Wettbewerbsfähigkeit fördern, kann eine Währungsunion unter den Bedingungen eines Staatenverbundes gelingen.

Wir haben – eine Kinderkrankheit des großen Experiments gewissermaßen – nun erlebt, dass man sich an Regeln nicht gehalten hat und dafür einen Preis bezahlen musste. Der Mechanismus des Marktanreizes für eine rechtmäßige Haushaltspolitik ist im Sommer 2012 zu stark ausgefallen, während er vorher viel zu schwach war. Das Vertrauen der Verträge darauf, dass es nicht allein eines Vertragsverletzungsverfahrens der Europäischen Kommission bedürfe, um Mitgliedstaaten davon abzuhalten, europäisches Recht zu verletzen, sondern dass auch der Markt mit höheren Renditen für Staatsanleihen reagieren wird – dieses Vertrauen hat sich nicht als gerechtfertigt erwiesen, schon weil nach den Basler Vorgaben Staatsanleihen als risikolos gelten. Ist denn heute die Rendite für italienische Staatsanleihen wirklich marktangemessen? Haben wir nicht in Europa allgemein das Problem, dass wir Marktmechanismen viel zu sehr ersetzen, flankieren und kompensieren? Ist nicht der Umstand, dass die Staaten und die Aufseher des Finanzmarktes Staatsanleihen für risikolos erklärt haben, bereits ein massiver Eingriff in den Preisbildungsmechanismus?

Sobald sich Europa etwas weiter erholt hat, sollte Sorge getragen werden, dass die Marktmechanismen für Geld wieder hinreichend wirken. Der bisherige Mechanismus der Risikoloserklärung von Staatsanleihen untergräbt den Sanktionsmechanismus eines Marktanreizes, wie die Europäischen Verträge es vorgesehen haben. Diese Art von Politik muss Europa, so meine ich, aufgeben. Wettbewerbsfähigkeit will letztlich in den Lebens-, Arbeits- und Produktionsbedingungen erkämpft sein. Man muss für Bildung sorgen, man muss für Berufsausbildung sorgen – nicht nur für Akademiker – damit eine Wirtschaft gelingen kann. Mit geldpolitischen, mit haushaltspolitischen Stellschrauben Wirtschaftswachstum zu erzeugen – das ist ein machtvoller Hebel, aber kein nachhaltiger.

Rechtlich gesehen stellt die Situation einer Währungsunion, die unter erheblicher ökonomischer und politischer Spannungslage steht, eine Herausforderung dar. Was geschieht, wenn das Recht nicht eingehalten wird? Die Unabhängigkeit der Institutionen ist letztlich nur aufrecht zu erhalten bei vergleichsweise strenger Handhabung des Mandats. Wenn ein ehemaliger Verfassungsrichter das sagt, kommt schnell der Einwand: Aber das Bundesverfassungsgericht überschreitet doch selbst mitunter seine Kompetenzen! Ich denke, dass das nicht richtig ist. Das Bundesverfassungsgericht wird allerdings – wie viele Akteure im europäischen Staatenverbund, auch die EZB – in Grenzbereiche geradezu hineingezogen.

Denn wenn die Bürger bestimmte Rechte eingehalten sehen wollen und klagen, muss das Gericht der überstaatlichen Entwicklung politischer Herrschaft ein Stück weit folgen. Das Gericht folgt vorsichtig und geht nicht voran. Aber wenn der Deutsche Bundestag und die Landesparlamente nicht mehr die Hoheit über die deutschen Einnahmen und Ausgaben ausübten, wenn die Bürger den Eindruck hätten, über Mittelverteilung wird entschieden ohne ihre Volksvertretung, dann entstünde ein massives Demokratieproblem. Wenn geklagt wird, hat das Bundesverfassungsgericht dem nachzugehen – nicht in einer die europäische Integration blockierenden Weise, aber selbstverständlich in einer die Rechtsgrundlagen schützenden.

Die Europäische Zentralbank unterliegt bekanntlich dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung. Sie kann nicht am Primärmarkt Staatsanleihen kaufen. Das Outright Monetary Transactions-Programm (OMT) gestattet aber das Kaufen am Sekundärmarkt zu einem bestimmten Zweck. Das Bundesverfassungsgericht fragt in seinem Vorlagebeschluss vom Januar 2014, ob eine solche Bedingung von Anleihekäufen, eine solche wirtschaftspolitische Limitierung überhaupt noch vom Mandat der EZB gedeckt ist.

Nicht ohne Besorgnis verfolgt die Öffentlichkeit, dass innerhalb des Kreises der OECD-Staaten keine Angleichung der Wirtschafts- und Lebensverhältnisse erfolgt, sondern sie im Gegenteil disparater werden. Allerdings: Weder die EZB noch das Bundesverfassungsgericht verantworten die Einhaltung der Bedingungen der Währungsunion. Steht nun aber der Vorwurf im Raum, die EZB würde ihr Mandat überschreiten, sieht sich das Bundesverfassungsgericht auf das Gleis gezwungen, Fragen zu stellen wie: Betrifft der Ankauf von Staatsanleihen nur einzelne Mitgliedstaaten, oder müsste man nicht, wenn man geldpolitisch interveniert, von allen Mitgliedstaaten ankaufen? Darf der Kauf von Staatsanleihen im OMT-Programm parallel zu Rettungsaktionen verlaufen? Besteht ein geldpolitisches Mandat dafür, dass bereits gekauft wird, bevor sich ein Marktpreis am Primärmarkt gebildet hat? Wie lange darf man die Staatsanleihen halten – bis zur Endfälligkeit? Oder muss man sie vorher verkaufen, damit der Markt entsprechend reagieren kann? Das sind einige der Fragen, die das Bundesverfassungsgericht stellt – weil sie zu stellen seine Aufgabe ist.

Prof. Dr. Dr. Udo Di Fabio lehrt Staatsrecht am Institut für öffentliches Recht der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität in Bonn. Von Dezember 1999 bis Dezember 2011 war er Richter des Bundesverfassungsgerichts. Auf der WELT-Währungskonferenz sprach er über „Die EZB zwischen Staatenrettung und Geldpolitik“. DER HAUPTSTADTBRIEF veröffentlicht seine Stellungnahme im Auszug.