Europa – und wieder ein dramatischer Machtkampf

Keine Seite wird eine Fixierung akzeptieren, die die eigene Machtposition in der EU für die nächsten Jahrzehnte entscheidend schwächt

Von Werner Weidenfeld

03.07.2014 – DER HAUPTSTADTBRIEF 123

Europa erlebt einen dramatischen Machtkampf. Es geht um die künftige Verfasstheit des institutionellen Gefüges. Die politischen Eliten ringen um die neue Gewichtung im Steinbruch des Machtmosaiks. Soll der Europäische Rat oder das Europäische Parlament oder die Europäische Kommission die Schlüsselposition im Entscheidungsprozess besitzen?

Das alles hatte oberflächlich begonnen, als Wahlkampf – präziser gesprochen als Wahlkampf zweier Spitzenkandidaten. Danach ist das Wahlergebnis zu registrieren – ohne präzise, verbindliche Botschaft. Die Umsetzung des Wahlergebnisses in operative Schritte ist ausfindig zu machen und die angemessene Interpretation des Lissabon-Vertrags im Blick auf die Besetzung des Präsidentenpostens der EU-Kommission. Damit verbindet sich ein Ringen um ein ganzes Paket von Führungspositionen. Da wird viel taktiert, sogar mit dem Austritt aus der Europäischen Union gedroht.

picture alliance/dpa/Axel Heimken (2)

Die „Spitzenkandidaten“ für das Europa­parlament Martin Schulz (rechts) und Jean-Claude Juncker am 20. Mai 2014 bei ihrem Fernsehduell in der „Wahl­arena“ der ARD. Die Idee der Spitzenkandidaturen für das europäische Parlament gaukelte dem Wähler im öffentlich-rechtlichen Fernsehen ein Mitspracherecht vor, das sich im europäischen Vertragswerk nicht findet. Partizipationspolitische Frustrationen in der Wählerschaft sind unvermeidlich.

Eine solche Art des institutionellen Machtkampfes rundet eigentlich immer wieder eine große Krisenphase der Integration ab. Der mit der Krise verbundene Lernprozess sucht nach Ergebnissen der Neu-Komposition des Entscheidungsgefüges. Halten wir uns die Dramaturgie dieses Machtkampfes genauer vor Augen.

Die Wahl ist entschieden. Wer sollte sich künftig noch an den Wahlkampf zurückerinnern? Dazu war er zu harmlos, zu unspektakulär, zu themenlos. Es gab eine Neuerung: die Personalisierung durch die europäischen Spitzenkandidaten der Parteifamilien. Diese Spitzenkandidaten und ihre Helferinfrastruktur vermittelten den Wählern den Eindruck, sie könnten nun in einem großen demokratischen Souveränitätsakt direkt über den künftigen Kommissionpräsidenten abstimmen.

Ein Höhenflug europäischer Demokratie wurde von beiden angesagt. Aber die thematische Agenda blieb uniform: Routine-Kritik an der Brüsseler Bürokratie, Hinweise auf die Jugendarbeitslosigkeit ohne Lösungskonzepte, selbstbewusste Anfragen zur Transatlantischen Freihandelszone, Appelle zur europäischen Solidarität. Nichts von alledem ging unter die Haut, nichts konnte wirklich als Mobilisierungskampagne dienen. Es blieben die üblichen Bierzeltscherze über die Regelung der Gurkenkrümmung bis hin zur neuen Glühbirne und den Olivenkännchen in Restaurants. Die Antwort des Wählers auf diese recht ideenlosen Wahlkampfphänomene findet sich auch in der bescheidenen Wahlbeteiligung.

Ein in seiner politischen Mitte müde wirkendes Europa konnte im Wahlkampf durchaus Raum schaffen für Europa-Skeptiker und Europa-Ablehner, die in ihrer vielfältigeren Farbigkeit Einzug in das Parlament hielten. Der machtpolitische Effekt besteht in dem intensivierten Druck auf eine informelle große Koalition. Hart gekämpft aber wird um die Besetzung der Spitzenämter: Präsident der Kommission, Präsident des Europäischen Rates, Präsident des Europäischen Parlaments, Hoher Repräsentant für die Außen- und Sicherheitspolitik, Vorsitzender des Euro-Rates.

Aber was hat Europa von alledem? Nichts bleibt haften von den Themen des Wahlkampfes, der sich nun als eine Atempause für die Suche nach einer Zukunftsstrategie und nach einer Neu-Komposition des Machtmosaiks herausstellt.

Erinnern wir uns: Vor Beginn des Wahlkampfes war der Druck zur strategischen Reform stark spürbar. Der Krisen-Lernprozess löste Reformschritt auf Reformschritt aus. Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion wurde ergänzt und korrigiert durch die europäische Finanzdatenerhebung, das „Europäische Semester für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik“, die Rettungsschirme, den Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM, den Fiskalpakt und die Bankenunion. Nun wird man diese Fäden nach der wahlbedingten Pause wieder aufnehmen, weiterspinnen. Der Blick ist auf die Politische Union und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik strategisch gerichtet. Natürlich ist dabei noch viel zu klären: Legitimation, Transparenz, Führungsstruktur. Die wirklich spannende Ära der Reform beginnt erst noch in Europa. Und diese Ära ist mit harten Kämpfen verbunden. Erste Andeutungen dazu wurden uns in den letzten Wochen bereits geboten.

Einen vergleichbaren Verfassungs-Machtkampf hat es an einer ähnlichen integrationspolitischen Schwelle bereits vor vielen Jahren gegeben – und er ist bis heute nicht wirklich geklärt und endgültig entschieden.

Die Römischen Verträge hatten vorgesehen, in einzelnen Zeitetappen die Kompetenzen und Entscheidungsprozesse Schritt für Schritt neu zu regeln, so auch, von der Einstimmigkeit bei Entscheidungen im Ministerrat auf Mehrheitsabstimmungen überzugehen. Das sollte 1966 geschehen – auch bei Mehrheitsentscheidung im Agrarmarkt. Frankreich lehnte dies nun kategorisch ab. Es blieb zur Unterstreichung seiner Position den Sitzungen des Ministerrats ab Mitte 1965 fern. Mit der „Politik des leeren Stuhls“ wurde die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) lahmgelegt.

Im Januar 1966 kam es dann im Ministerrat zu interessanten Verhandlungen, die den berühmten „Luxemburger Kompromiss“ hervorbrachten. In diesem Kompromiss wurde die Kommission aufgefordert, für ihre Initiativen sorgfältig in den Mitgliedstaaten vorbereitend zu sondieren. Ein Mitgliedsland kann dann „wichtige Interessen“ vorbringen, die ein weiteres Verhandeln im Ministerrat auslösen. Kommt es auf dieser Grundlage nicht zu einer Einstimmigkeit, stellt man ein „agree to disagree“ fest: „Die sechs Delegationen stellen fest, dass in der Frage, was geschehen sollte, falls keine vollständige Einigung zustande kommt, weiterhin unterschiedliche Meinungen bestehen.“ Frankreich hat daraus ein Vetorecht für jedes Mitglied abgeleitet – während die übrigen fünf Mitgliedstaaten in diesem Fall die völkerrechtlich gültig ratifizierte Vertragsregelung der Mehrheitsentscheidung in Geltung und wirksam sahen.

Über die Jahre wurde ein Interpretationskampf entlang dieser Konfliktlinie durchgeführt – Vetorecht gegen Mehrheitsabstimmung. Rechtlich sind diese Dinge nicht korrigiert worden – politisch hat sich die französische Version durchgesetzt. Auch als man vertraglich in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1986 die Mehrheitsabstimmung präzise ergänzte und regelte, hat der französische Staatspräsident – wie bei einigen anderen späteren Fällen auch – in der französischen Nationalversammlung erklärt, dies berühre das Vetorecht nicht. Das Vetorecht gelte weiter. In einem machtpolitisch höchst sensiblen Vorgang hat man also um Deutungshoheit gerungen und von 1966 bis heute dies nicht eindeutig geregelt. Beide Versionen lassen sich politisch praktizieren.

So ähnlich wird man in der Europäischen Union den gegenwärtigen Politikkampf erfassen: Erinnern wir uns daran, dass nicht erst seit dieser Wahl der Rat dem Parlament einen Vorschlag für die Wahl des Kommissionspräsidenten unterbreitet und das Parlament dann sein Wahlrecht ausübt. Anschließend schlägt der Rat nach Sondierungen mit dem nun gewählten Kommissionspräsidenten die Kommission insgesamt vor, und das Parlament wählt dann die gesamte Kommission. Neu ist mit der Wahl 2014 nur die Vertragsformulierung (Artikel 17): Der Europäische Rat „berücksichtigt“ bei seinem Vorschlag das Ergebnis der Wahl zum Europäischen Parlament.

Im Kern erleben wir einen machtpolitisch aufgeladenen Deutungskampf um die Operationalisierung des Begriffs „berücksichtigt“. Von den führenden Kräften im Parlament wurde dies interpretiert als Anstoß zur Nominierung von Spitzenkandidaten. Der Spitzenkandidat, der die Mehrheit hinter sich hat, soll damit zum Kommissionspräsidenten gewählt werden. So wurde das Partizipationsethos dem Wähler – in einzelnen Ländern besonders dringlich – vorgestellt, auch wenn es sich so nicht im Vertrag findet. Sollten sich die Spitzenkandidaturen allerdings nun als irrelevant erweisen, dann sind partizipationspolitische Frustrationen in der Wählerschaft nicht zu vermeiden.

Der Rat dagegen will die Vertragslage nicht politisch korrigieren. Kein Politiker hat bei der Wahl selbst eine Mehrheit gewonnen. Der Rat will seine in der Krise der letzten Jahre ja immens gewachsene Position nicht einfach aufgeben. Was man in der sogenannten „Gipfelitis“ erkämpft hat, soll nicht einer Wahlinterpretation geopfert werden. Also wird gekämpft, gefeilscht und geschachert. Selbst die Drohung mit dem EU-Austritt ist nicht zu schade für die Klärung einer sensiblen Lage.

Wie ernst die Auseinandersetzung genommen wird, zeigt auch das nun alltägliche Spiel mit Taschenrechnern, das in Brüssel zu beobachten ist: Man zählt die verschiedenen Stimmzahlen zusammen, die sich aus der Stimmgewichtung pro Land im Rat bei der Suche nach einer qualifizierten Mehrheit ergeben. Dabei wurde doch gerade diese Stimmgewichtung im Lissabon-Vertrag abgeschafft. Die Gewichtung war so disproportional geregelt, dass vor allem die größeren Staaten immense Ärgernisse zu befürchten hatten, falls der Blick der Bevölkerung auf diesen Problemfall in seinen konkreten Auswirkungen gerichtet würde. Proportion würden Deutschland mehr als 750 Stimmen zustehen, faktisch waren es aber nur 29 Stimmen.

Seit den Verhandlungen um den Vertrag von Maastricht 1992 bemühte sich die Bundesregierung um Abschaffung dieser Stimmgewichtung, aber erst beim Lissabon-Vertrag gelang es. Nun heißt „qualifizierte Mehrheit“: 55 Prozent der Mitglieder des Rates und 65 Prozent der Bevölkerung. Und dennoch können in einer Übergangszeit bis 2017 Mitglieder im Rat die Anwendung der alten, im Lissabon-Vertrag abgeschafften Gewichtung einfordern. Dies geschieht bei den Taschenrechner-Übungen in diesen Tagen. Das Phänomen der nochmaligen Praktizierung der alten Stimmgewichtung im Rat zeigt, welches verfassungspolitische Zukunftsgewicht man in den Hauptstädten dem Vorgang einräumt.

Am Ende wird man einen zweiten „Luxemburger Kompromiss“ politisch ansteuern: Keine Seite wird eine Fixierung akzeptieren, die die eigene Machtposition für die nächsten Jahrzehnte entscheidend schwächt. Beide Seiten werden Gewinne begrüßen und sie dem staunenden Wähler mitteilen. Die einen werden auf Ergebnisse im Personalpaket verweisen, die anderen auf die positiven sachpolitischen Festlegungen. Der Machtkampf geht dann weiter. Auf europäischer Ebene gibt es kein „Ende der Geschichte“.

Prof. Dr. Dr. h. c. Werner Weidenfeld ist Direktor des Centrums für angewandte Politikforschung der Universität München und Rektor der Alma Mater Europaea der Europäischen Akademie der Wissenschaften und Künste (Salzburg). Für den HAUPTSTADTBRIEF analysiert er Verlauf und Ursachen des Ringens der Regierungschefs nach der Europawahl.

Am 28. Juli 2014 erscheint im Münchener Kösel-Verlag Werner Weidenfelds neues Buch „Europa – eine Strategie“. 128 Seiten, 12 Euro.