Den Euro retten, Europa preisgeben?

Mit der Rettung des Euro steht Europa vor dem Scheitern, weil man den Euro um jeden Preis retten will – und wenn der Preis Europa ist

Von Kai Konrad

25.05.2012 – DER HAUPTSTADTBRIEF 108

Ins Zentrum meines Vortrags werde ich einige ordnungspolitische Positionen stellen und mit der Kernfrage beginnen: Welche Gestalt müssen die fiskalpolitischen Institutionen in Europa eigentlich annehmen, damit sie nachhaltig sein können? Es gibt zwei wichtige Dimensionen, entlang derer fiskalpolitische Institutionen sich unterscheiden. Erstens: mehr oder weniger Autonomie? Bis zu welchem Grad dürfen Nationalstaaten in einer europäischen Währungsunion über ihr Budget, über ihre Verschuldung und auch über die Verausgabung ihres Budgets frei entscheiden? Die zweite Dimension betrifft die Frage: Wie eigenverantwortlich sind sie für das Handlungsergebnis, das aus diesen Entscheidungen resultiert?

Jede mögliche Finanzverfassung, die Sie für Europa konzipieren, ist angesiedelt in dem Politikraum, der aufgespannt wird durch diese beiden Dimensionen. Sie können sich eine beliebige Finanzverfassung Europas ausdenken, und dann können Sie sich fragen, wo in diesem Politikraum sie verortet ist: wie viel Autonomie gibt sie der nationalen Haushaltspolitik und wie viel Selbstverantwortung. Es gibt dafür eine ganze Menge Möglichkeiten, aber interessanterweise gibt es in diesem Politikraum nur zwei Punkte, die nachhaltig sind.

Eine nachhaltige Kombination ist die, in der Nationalstaaten frei darüber entscheiden, was sie tun, und die Konsequenzen aus ihren freien Entscheidungen selbst tragen. Die zweite Möglichkeit, vielleicht weniger offensichtlich, aber im Prinzip genauso nachhaltig, ist jene: Der Zentralstaat Europa, in dem die Europäische Kommission die Haushalte ihrer Mitgliedsstaaten ähnlich einem Verwaltungsföderalismus bis hinein in die Unterpositionen festlegt und dann auch den Verwaltungsvollzug präzise überwacht und kontrolliert. Es ist im Prinzip ein zentralistischer Staat, der wesentlich zentralistischer in seiner Ausführung wäre als es beispielsweise Frankreich heute ist.

Ich kann mir beide Varianten für Europa vorstellen – theoretisch. Frankreich ist ein schönes Land. Ich kann mir durchaus vorstellen, dort zu leben. Ich kann mir aber auch gut vorstellen, in einem dezentralen Land zu leben, das noch stärker als Deutschland dezentral ist. Beides wäre nachhaltig. Aber die Frage ist: Was ist wirtschaftlich und politisch realistisch?

Es gibt viele Anhaltspunkte, dass der Weg in die Zentralisierung nicht funktioniert. Er funktioniert weder wirtschaftlich noch politisch. Uns sind allen die Bilder von Frau Merkel in Nazi-Uniform in einigen Zeitschriften in Europa bekannt. Uns ist ebenfalls bekannt, dass die UK-Presse bereits vom Vierten Deutschen Reich spricht und davon, dass es Deutschland zweimal misslungen sei, Europa militärisch unter die Knute zu bringen – und es jetzt versuche, Europa eben unter die wirtschaftliche Knute zu bringen. Wenn die politischen Spannungen bereits jetzt so groß sind, dann sehen wir daran, dass ein so weitreichender Zentralisierungsprozess politisch den Sprengsatz für die Europäische Union in sich trägt.

Sollen hingegen Nationalstaaten unabhängig über Budgetfragen entscheiden und Eigenverantwortung dafür übernehmen, dann erfordert das erhebliche Reformen. Vor allem muss man die Finanzmärkte robust machen. Banken müssten eine Umschuldung eines Mitgliedslandes als Schock verkraften können, ohne dass das in eine Systemkrise führt. Man muss sie deswegen mit Eigenkapital anreichern – und sie vor allem wieder auf ihr Kerngeschäft zurückführen.

Ihr Kerngeschäft, daran möchte ich erinnern, ist die Risikentransformation, die Fristentransformation, die Losgrößentransformation und die Beurteilung von Krediten hinsichtlich der Kreditwürdigkeit des Kreditnehmers. Das sind die vier Kernkompetenzen, wie Sie sie in den Lehrbüchern über Banken finden. Jetzt frage ich Sie: Welche dieser Kernkompetenzen braucht der Bankier, der Kundengelder einsammelt auf Girokonten, dafür Zinsen zahlt und dann Staatsschuldtitel kauft? Risikentransformation? Fristentransformation? Liquidere Assets als Staatsschuldtitel gibt es wohl kaum. Losgrößentransformation? Die Beurteilung von Risiken wie im Kreditgeschäft gegenüber Unternehmen oder Privatleuten?

Ich denke, wir haben ein völlig falsches Bankensystem. 35 Prozent der Staatsschuldtitel in Europa sind in den Büchern der Banken. Das war jedenfalls der Stand Ende 2010. Das ist mehr, als Pensionsvereine beispielsweise und andere, die das Geschäft eigentlich betreiben sollten, halten. Es ist eine völlige Fehlentwicklung, die vom Staat mitgesteuert wird. Der Staat subventioniert die Banken genau bei dieser Tätigkeit. Die Null-Kapitalunterlegung für Staatsschuldtitel ist eine solche Subvention, die zweite sind die großzügigen Konditionen, zu denen man solche Papiere bei der EZB dann parken und sich neue Finanzmittel besorgen kann.

Der Staat subventioniert die Banken für etwas, das sie nicht tun sollen. Dann tun sie etwas, was sie nicht tun sollen. Dann tun sie etwas anderes nicht mehr, was sie eigentlich tun sollten, nämlich die Wirtschaft mit Kredit zu versorgen. Dann gründet der Staat Staatsbanken, die das tun sollen, was die Banken ja nicht mehr tun können, weil der Staat sie aus diesem Geschäft sozusagen abgezogen hat. Das ist die Situation, in der wir uns befinden.
Das müsste verändert werden, damit staatliche Eigenverantwortung für Staatsschulden möglich wird und eine „No-bailout-Klausel“ wie in Artikel 125 glaubwürdig wird.

Aber die politische Bewegung geht ohnehin zur Zentralisierung. Wir bewegen uns in Richtung auf weniger nationale Autonomie, auf weniger nationale Verantwortung. Die geringer werdende nationale Verantwortung bildet sich ab in ausufernden Rettungsinstitutionen, die wir in Europa geschaffen haben. Wir stehen jetzt vor dem letzten logischen Schritt auf die Schuldenvergemeinschaftung: der Einführung von Eurobonds – Stabilitätsbonds, wie sie euphemistisch genannt werden. Ist dieser Schritt erst einmal vollzogen ist die Vergemeinschaftung der Haftungsrisiken praktisch nicht mehr umkehrbar.

An einem Beispiel aus Deutschland möchte ich erläutern, warum Zentralisierung nicht nachhaltig ist. Theoretisch wäre es möglich, eine Zentralregierung in Europa zu haben, die bis in die griechischen Einzelverwaltungen hinein, bis in die griechischen Finanzämter und in die Ämter, die die Ausgaben in Griechenland gegenzeichnen, hineinregiert und dies natürlich auch in Deutschland tut.

Die Situation, auf die wir in der EU zustreben, ist eine, die wir in Deutschland in gewisser Weise schon seit vielen Jahrzehnten haben. Wir haben sie zementiert durch das Bundesverfassungsgerichtsurteil von 1992, das die Haftungsgemeinschaft der Bund-Länder-Gemeinschaft fest etabliert hat. In der Folge dieses Urteils von 1992 kam es zu einem der langanhaltendsten Bail-outs, so würde man heute auf Neudeutsch wahrscheinlich sagen, in Deutschland. Es wurden nämlich Bremen und Saarland – und ich konzentriere mich im Folgenden auf Bremen – zehn Jahre lang „gerettet“.

Bremen trat in einer extremen Haushaltsnotlage in diese Rettungsphase ein – mit einer Pro-Kopf-Verschuldung von knapp unter 13 000 Euro pro Kopf. In diesen zehn Jahren hat Bremen pro Kopf über 15 000 Euro an Sanierungshilfen bekommen – über die normalen Transfers innerhalb des föderalen Ausgleichs hinaus. Und am Ende dieser zehn Jahre hatte Bremen trotzdem nicht einen Juliusturm errichtet, in dem 3 000 Euro pro Kopf aufgeschichtet waren, sondern hatte 17 000 Euro pro Kopf an Schulden. Mittlerweile liegt Bremen bei über 27 000 Euro Schulden pro Kopf. Bremen wäre schon lange in der Insolvenz, gäbe es die Haftungsgemeinschaft zwischen Bund und Ländern nicht, es wäre schon lange vom Finanzmarkt abgeschnitten, würden diese nicht darauf vertrauen, dass im Ernstfall die Bund-Länder-Gemeinschaft dafür geradesteht.

Und das alles geschah nicht einfach in dem Sinne, dass man Bremen Geld gegeben und gesagt hat: „Jetzt macht mal, saniert euch.“ Sondern das geschah unter dem, was auf Neudeutsch strenge Konditionalität heißt. Es geschah mit jährlichen Sanierungsberichten Bremens. Ich habe mir alle zehn Berichte kürzlich angeschaut. Im ersten Sanierungsbericht im Frühjahr 1995 stand schon: Bremen habe alles getan, was vorgeschrieben war. Das wurde Bremen auch in der ganzen Phase attestiert. Bremen hat die Auflagen immer eingehalten. Leider, so das Bremer Argument, blieb die wirtschaftliche Entwicklung hinter dem zurück, was man erwartet hat, so dass schon Anfang 1995 klar war, dass am Ende der ersten fünf Jahre Hilfen Bremen immer noch in der extremen Haushaltsnotlage sein wird. Diese Prophezeiung ist dann auch eingetreten. Es kam dann zur zweiten Rettungsphase. Und am Ende dieser Rettungsphase war völlig klar, wo Bremen war: in der extremem Haushaltsnotlage. Und es ist auch klar, dass Bremen an keinem Punkt – an keinem Punkt! – die Auflagen des Finanzplanungsrats nicht erfüllt hat. Bremen hat sich strikt an die Sanierungsauflagen gehalten, und trotzdem war Bremen am Ende so pleite wie vorher.

Das alles geschah in einem geordneten Staatswesen. All das geschah in Deutschland, wo viele Leute glauben, dass, wenn es Regeln gibt, man diese auch einhalten muss. Und es geschah in einem Gemeinwesen, in dem die Durchgriffsmöglichkeiten gut sind. Bremen ist kein souveräner Nationalstaat. Aber in der Europäischen Union haben wir es immer mit souveränen Nationalstaaten zu tun.

Von daher gesehen tut es mir als leidenschaftlicher Europäer leid, wenn ich in die Zukunft schaue. Mit der Rettung des Euro steht Europa vor dem Scheitern, weil man den Euro um jeden Preis retten will – und wenn der Preis Europa ist.

Prof. Dr. Kai A. Konrad ist Geschäftsführender Direktor am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen in München. Für den HAUPTSTADTBRIEF hat er seinen Vortrag vor der WELT-Währungskonferenz erweitert und vertieft.