„Die Welt wird entweder untergehen oder verschweizern“

Die Eidgenossenschaft – vier Sprachen, 26 Kantone, ein Föderalismus. Was die EU von der Schweiz lernen kann: Organisation der Einheit von Vielfalt. Ein Essay über Zentralität ohne Zentralismus

Von Hans-Peter Schneider

06.09.2012 – DER HAUPTSTADTBRIEF 110

Die ebenso provokante wie nachdenkenswerte Prophezeiung Friedrich Dürrenmatts vom Untergehen oder Verschweizern aus seinem Roman „Justiz“ könnte man auch auf die Europäische Union übertragen: ein Zusammenschluss von 27 Mitgliedern mit 23 Amtssprachen und einem Gemeinwesen, das als „Staatenverbund“ bezeichnet wird. Was hindert also die EU, sich bei ihrer künftigen Entwicklung die Schweiz zum Vorbild zu nehmen? Dass die Eidgenossenschaft ein Bundesstaat ist, die EU aber aller Voraussicht nach nie einer werden wird, kann nicht ernsthaft der Grund sein. Denn es gibt erstens keinen Bundesstaat auf der Welt, der einem anderen gleicht, und zweitens dezentralisierte Einheitsstaaten (z. B. Italien und Spanien), die ihren regionalen Gliederungen weit mehr Kompetenzen einräumen, als dies bei manchen Bundesstaaten (wie Deutschland) der Fall ist. Großbritannien, bekanntlich eher ein Gegner des Föderalismus, verfügt im Fußball sogar über vier verschiedene Nationalmannschaften. Auch der Umstand, dass die EU kein Staat im herkömmlichen Sinne ist, weil ihr das Volk als Staatsnation fehlt, sollte nicht daran hindern, den Blick über den Rhein nach Süden zu richten und Gemeinsamkeiten oder Unterschiede zwischen der Schweiz und der EU festzustellen, die letzterer den Weg zur „Staatswerdung“ erleichtern könnten.

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Obwohl schon seit 1848 ein Bundesstaat, prangt über dem Eingang zum Parlamentsgebäude in Bern immer noch die Inschrift „Curia Confoederationis Helveticae“: Rathaus der Schweizerischen Konföderation.

Die Schweiz besitzt ein Staatsvolk, das den Vorzug hat, gerade keine Nation zu sein. Die neue schweizerische Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998 weist ihm neben den Kantonen die verfassunggebende Gewalt zu und bezeichnet beide zusammen als „schweizerische Eidgenossenschaft“ (Art. 1). Zum Schweizervolk wiederum gehört, wer als „Schweizerbürgerin oder Schweizerbürger ... das Bürgerrecht einer Gemeinde und das Bürgerrecht des Kantons besitzt“ (Art. 37 Abs. 1). Die helvetische Staatsangehörigkeit wird also nicht von oben nach unten durch einen sich als nationale Einheit begreifenden Gesamtstaat vermittelt, sondern von unten nach oben durch die Gemeinden und Kantone. Das Gleiche gilt für das Bürgerrecht in der EU. Artikel 20 Absatz 1 AEUV bestimmt: „Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht.“ (AEUV ist der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.)

Damit stellt sich freilich die Frage, was – wenn nicht eine Nation – das Schweizervolk verbindet und von anderen Völkern unterscheidet. Die Antwort ist schnell gefunden: Die Einzigartigkeit des Schweizervolks besteht unbestreitbar in seiner Multikulturalität, ja mehr noch, in der Art und Weise, wie es damit umgeht. Die sprachliche, kulturelle, religiöse und ethnische Vielfalt wird in der Schweiz nicht als Bedrohung der eigenen Identität, sondern als deren Ergänzung und Bereicherung empfunden. Insofern versteht sich das aus jener Vielfalt „zusammengesetzte“ Schweizervolk in erster Linie als Wertegemeinschaft, die sich den politischen Grundprinzipien der Demokratie, des Rechtsstaats, des Föderalismus sowie nicht zuletzt dem Schutz der Menschenwürde und der Menschenrechte verpflichtet weiß.

Auch im Selbstverständnis als Wertegemeinschaft ist die EU bereits der Schweiz gefolgt. Artikel 2 des EUV bestimmt: „Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.“ (EUV ist der Vertrag über die Europäische Union.)

Obwohl demzufolge auch der Wert der Demokratie zum Gründungskonsens der EU gehört, sind auf diesem zentralen Gebiet moderner Herrschaftslegitimation sehr viel weniger Gemeinsamkeiten zwischen der Schweiz und der EU zu erkennen. Dass die Schweiz eine Demokratie ist, wird niemand bestreiten. Sie ist allerdings keine Parteiendemokratie in dem Sinne, dass die politischen Parteien wie in Deutschland nicht nur die maßgeblichen Faktoren der politischen Willensbildung sind, sondern auf nahezu alle Bereiche des öffentlichen Lebens einen dominierenden Einfluss ausüben.

Demgegenüber werden in der Schweiz die wirklich wichtigen Fragen der Politik, bei denen es keineswegs nur um existentielle Angelegenheiten, sondern häufig auch um Alltagsthemen geht, nicht von den Parteien, sondern vom Volk selbst entschieden, das gelegentlich sogar gegen gemeinsame Ziele aller großen Parteien aufbegehrt. Möglich machen das die erst im Jahre 1874 eingeführten Verfahren der direkten Demokratie, welche den Einfluss der Parteien auf allen Ebenen in Grenzen halten und dem Volk selbst die Rolle zumindest des Züngleins an der Waage, wo nicht gar des maßgeblichen politischen Akteurs zuweisen.

Diese Verfahren direkter Demokratie sind inzwischen nicht nur zu einer Art Markenzeichen der Schweiz geworden, sondern haben weitreichende Auswirkungen auf das gesamte Regierungssystem. Denn schon allein die Möglichkeit von Teilen des Volkes, ihre besonderen Anliegen zum Gegenstand der Beratung in beiden Kammern der Bundesversammlung zu machen, oder des gesamten Volkes, ein beschlossenes Gesetz zu annullieren, zwingt die Politiker und ihre Parteien, schon im Vorfeld Kompromisse zu suchen und Lösungen zu finden, die nach allen Richtungen hin abgesichert und potentiell auch beim Volk zustimmungsfähig sind.
Diese für die Schweiz typische Verhandlungskultur spiegelt sich nicht zuletzt auch in der staatlichen Binnengliederung, dem Schweizer Föderalismus wieder. Obwohl schon seit 1848 ein Bundesstaat, prangt über dem Eingang zum Parlamentsgebäude in Bern immer noch die Inschrift „Curia Confoederationis Helveticae“. Damit wird die Schweiz freilich weniger zum Staatenbund erklärt, als vielmehr an ihre Gründung erinnert, die aus einem Bündnis der Urkantone Schwyz, Uri und Unterwalden hervorgegangen ist.

Andererseits muss man sich fragen, was die Schweiz bei der oben beschriebenen soziokulturellen Heterogenität als Staat eigentlich zusammenhält. Bei der Beantwortung dieser Frage steht vor allem die Rolle der Kantone sowie ihr Verhältnis zueinander und zum Bund im Mittelpunkt. Die schweizerischen Kantone sind nicht nur Gliedstaaten eines föderativ organisierten Gesamtstaates, sondern integrale und konstitutive Bestandteile des eidgenössischen Bundes. Zusammen mit dem Schweizervolk wird ihnen durch die Präambel der neuen Bundesverfassung sogar verfassunggebende Gewalt verliehen.

Es kann daher auf der Basis des geltenden Verfassungsrechts weder eine konsentierte Loslösung einzelner Kantone (Dismembration) noch die einseitige Trennung (Sezession) geben. Ein solcher „Zwangsverband“ kann freilich nur unter ganz besonderen Voraussetzungen auf Dauer zusammengehalten werden, von denen drei in der Schweiz geradezu vorbildhaft verwirklicht sind: 1. die Gleichheit der Kantone, 2. ein hohes Maß an Dezentralisierung sowie 3. das Gebot der Zusammenarbeit und wechselseitigen Rücksichtnahme.

Die Gleichberechtigung der Kantone kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass sie unabhängig von ihrer Größe und Bevölkerungszahl, die erheblich variiert, durch je zwei Abgeordnete sowie die Halbkantone Appenzell Außerrhoden, Appenzell Innerrhoden, Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt und Basel-Landschaft durch ein Mitglied gleich stark im Ständerat repräsentiert werden, wobei sogar die Ausgestaltung der Wahl dieser Abgeordneten Sache des Kantons ist. Auch untereinander begegnen sich die Kantone auf gleicher Augenhöhe: sie können im Rahmen ihrer Zuständigkeiten Verträge schließen, die dem Bund lediglich zur Kenntnis zu bringen sind und bezeichnenderweise „Konkordate“ genannt werden.

In der Kompetenzverteilung liegt das Schwergewicht ebenfalls bei den Kantonen. Der Bund allein ist nur zuständig für auswärtige Angelegenheiten, Landesverteidigung und Zivilschutz, Verkehr, Post- und Fernmeldewesen, Geld- und Währungswesen, Außenwirtschaft, Sozialversicherung sowie für Zivil- und Strafrecht. Alle übrigen Aufgaben werden entweder von den Kantonen selbst oder von diesen gemeinsam mit dem Bund wahrgenommen. Schließlich verpflichtet die neue Verfassung Bund und Kantone zur gegenseitigen Unterstützung und Zusammenarbeit sowie zu Rücksichtnahme und Beistand. Streitigkeiten unter den Kantonen oder zwischen Kantonen und Bund sollen möglichst durch Verhandlung und Vermittlung beigelegt werden (vgl. Art. 44 Abs. 3 BV, der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft). Im Übrigen hat der Bund die Eigenständigkeit der Kantone zu wahren, den kantonalen Besonderheiten Rechnung zu tragen und den Kantonen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben möglichst große Gestaltungsfreiheit zu belassen.

Blickt man vor diesem Hintergrund auf die EU, müsste sich in deren Organisationsgefüge noch vieles ändern. Zwar spielen die politischen Parteien auch auf europäischer Ebene nur eine untergeordnete Rolle. Die Referendumsdemokratie lässt sich aber auf die EU nicht bruchlos übertragen. Es ist ausgeschlossen, dass über jeden Gesetzgebungsakt der EU (Verordnung, Richtlinie) die europäischen Völker entscheiden, ja ihn sogar aufheben könnten.

Immerhin wäre aber vorstellbar, dass grundlegende Änderungen der EU-Verträge (wie in den Fällen der Verträge von Amsterdam, Maastricht, Nizza oder Lissabon) nicht durch Ratifizierung von den nationalen Parlamenten, sondern im Wege einer „Völkerabstimmung“ beschlossen werden, wobei für deren Zustandekommen wie in der Schweiz für Verfassungsänderungen eine doppelte Mehrheit notwendig wäre: die Mehrheit der Stimmbürger („Volksmehr“), also der Wahlberechtigten zum EU-Parlament, und die Mehrheit der Kantone („Ständemehr“), also der Mitgliedstaaten.

Außerdem müsste die Zusammensetzung der Organe reformiert werden. Im EU-Parlament würde man auf Sitzkontingente zu verzichten haben, die kleinere Länder gegenüber größeren begünstigen, und sich stattdessen an der tatsächlichen Bevölkerungsstärke jedes EU-Mitglieds orientieren. Zum Ausgleich wäre als neue Zweite Kammer eine Art europäischer „Senat“ zu schaffen, dem zwei bis drei direkt gewählte Vertreter jedes Mitgliedstaates unabhängig von seiner Größe angehören. Schließlich müsste eine klare Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten vorgenommen werden, wonach letztere gemäß dem Subsidiaritätsprinzip für alle Angelegenheiten zuständig wären, die nicht ausdrücklich der EU zugewiesen sind. Im Ergebnis gibt es also, um die EU durch „Verschweizerung“ vor dem Untergang zu bewahren, noch viel zu tun.

Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider, emeritierter Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Hannover, ist Direktor des Deutschen Instituts für Föderalismusforschung e.V. (DIF). Er war Mitglied des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs und des Verfassungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen. In Karlsruhe vertritt er Die Linke als Prozessbevollmächtigter bei der Klage gegen den ESM-Vertrag.