Die EZB will unbegrenzt Staatsanleihen von Krisenländern kaufen. Darf sie das?

Der deutsche Steuerzahler hat auf die Rettungspolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) keinen Einfluss, würde aber für Milliardenbeträge haften. Die Bundesverfassungsrichter suchen nach einer Lösung

Von Hartmut Kistenfeger

26.06.2013 – DER HAUPTSTADTBRIEF 116

Mehr internationale Beachtung hatte Karlsruhe noch nie. Das höchste deutsche Gericht verhandelte am 11. und 12. Juni über die Rettungsversuche für den Euro. Das waren zwei Tage, an denen zwei Welten aufeinanderprallten: die der Ökonomen aus den Notenbanken und Wirtschaftsinstituten und die der Verfassungsrichter, die für diese Experten auf einer Insel namens Karlsruhe leben. Es entwickelte sich ein „Clash of Civilisations“, ein Krieg der Kulturen im gedämpften Ton.

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Die Kontrahenten auf dem Weg in den Tagungsraum des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe: Der Präsident der Deutschen Bundesbank Jens Weidmann (links) wird vor den Richtern auf Nummer Sicher gehen und die Preisbildung von Staatsanleihen anschaulich demonstrieren. Rechts neben ihm Jörg Asmussen, Direktoriumsmitglied der Europäischen Zentralbank (EZB), der im Saal betont langsam, jedes Wort dehnend seine Sicht erklären wird.

Können sich Ökonomen und Juristen überhaupt verstehen? Den Präsidenten der Deutschen Bundesbank, Jens Weidmann, schienen Zweifel zu plagen. Er ging lieber auf Nummer Sicher: Er jonglierte mit zwei Papierblättern vor der Richterbank, um den Verfassungsrichtern möglichst anschaulich die Preisbildung von Staatsanleihen zu demonstrieren. Auch Jörg Asmussen, Direktoriumsmitglied der Europäischen Zentralbank (EZB), erklärte in Karlsruhe betont langsam, jedes Wort dehnend. Damit auch der letzte die Bedeutung seiner Worte erfassen möge.

Die Repräsentanten der beiden Disziplinen trafen aufeinander, weil das Bundesverfassungsgericht die Ankündigung der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 untersucht, unbegrenzt Staatsanleihen überschuldeter Euroländer zu kaufen. Die Zentralbanker wollen dadurch den Anstieg der Zinsen für diese Länder dämpfen und den Absturz der Einheitswährung abwenden.

Überschreitet die unabhängige Notenbank damit ihre Kompetenzen? Wer kontrolliert sie und wer haftet für die Milliarden-Risiken, die dabei aufgebaut würden? Der CSU-Bundestagsabgeordnete Peter Gauweiler hat deswegen Klage eingereicht, aber auch ein Bündnis der Volksabstimmungs-Freunde von „Mehr Demokratie“ hinter Ex-Justizministerin Herta Däubler-Gmelin (SPD), Bundestagsabgeordnete der Linken sowie vier Professoren, die bereits gegen die Einführung des Euro kämpften. Bundestag und Bundesregierung verteidigen dagegen wie schon so oft die Machtabgabe an europäische Institutionen.

Das rechtliche Geflecht, in dem die EZB laviert, scheint dicht zu sein. Das bewies Bundesverfassungsgerichts-Präsident Andreas Voßkuhle, der zur Eröffnung in rasender Geschwindigkeit all die Namen der Kläger wie auch der berührten Artikel, Paragraphen und Verordnungen herunterratterte. Noch war kein einziges Argument ausgetauscht, und doch drängte sich die Erkenntnis auf: Die Masse der Regeln bringt keine Rechtssicherheit in Europa.

Es ist auch schwierig, die Politik des EZB-Präsidenten Mario Draghi mit den Maschen des Rechts einzufangen. Draghi, der sich selber nicht nach Karlsruhe bemühte, hat den Märkten bisher nur signalisiert, er würde unbeschränkt die Krisenländer stützen. Über das Programm der „Outright Monetary Transactions“ (OMT) wurde bisher keine einzige Staatsanleihe erworben.

Juristisch hängt der Streit an der Frage, ob sich schon an einer Ankündigung verfassungsrechtliche Konsequenzen festmachen lassen. Die Verfassungsrichter jagen also einer Pressemitteilung mit gewaltigen Folgen hinterher. So formulieren es jedenfalls die Verharmloser. Sie vergessen: Auch Ad-hoc-Mitteilungen einer börsennotierten Gesellschaft haben verbindliche Qualität, da schaut sogar der Staatsanwalt genau hin.

Die Vorbereitungen für eine Aufkaufaktion liegen bereits in den Schubladen der Frankfurter Währungshüter, schussfertig innerhalb weniger Tage. Verfassungsrichter Peter Michael Huber wollte von Draghis Vertreter Asmussen möglichst präzise erfahren, wie schnell die EZB loslegen könne. Er wollte einen Eindruck gewinnen, ob im Ernstfall das Gericht einem Kläger noch Rechtschutz gewähren könnte. Bei einer Reaktionszeit von Stunden wäre das unrealistisch gewesen.

Wo aber liegt der Unterschied für die Deutschen zwischen den DM- und den Euro-Zeiten? Bei einem verfassungswidrigen Handeln der Bundesbank hätte der Bürger damals die Wirtschaftspolitik kritisieren wie auch am Ende die Regierung abwählen können, erläuterte Verfassungsrichter Heribert Landau. Investiere jetzt die EZB Milliarden Euro und die Rechnung bliebe am Steuerzahler hängen, dann würde der Deutsche „entschädigungslos“ sein Recht verlieren, warnte er eindringlich.

Das ist der Kern des Konflikts, über den Karlsruhe zu befinden hat – und diese Entwicklung wird das Bundesverfassungsgericht zu verhindern versuchen. Die meisten der acht Senatsmitglieder hakten bei Regierung und EZB kritisch, manchmal sogar sehr kritisch, nach.

Voßkuhle beschrieb den Auftrag des Verfassungsgerichts so: Der Einzelne müsse sich wehren können, wenn die, die gerade Macht hätten, sich zu sehr weitreichenden Entscheidungen zusammenfänden, die für diese Beteiligten perfekt seien, aber nicht für die, die am Ende die Zeche zu begleichen hätten.

Wie er sich eine Entschädigung der Bürger vorstellt, die auf europäischer Ebene Einfluss verlieren? Als Kompensation könnte sein Senat großzügiger mit Beschwerden gegen Verletzungen des Wahlrechts aus dem Grundgesetz-Artikel 38 umgehen. Genau solche Klagen liegen den Richtern zur Entscheidung vor. Voßkuhle begründete die Karlsruher Fürsorge eindringlich: „Wenn etwas schief läuft, haben die Politiker ein Problem mit der Opposition oder der Presse, nicht aber die EZB.“

Die Zentralbanker profitieren von ihrer Unabhängigkeit – und von dem Eindruck, dass sich seit ihrer Ankündigung, Anleihen schwächelnder Schuldenstaaten zu erwerben, die Turbulenzen in der Eurozone beruhigt haben. Für die Frage, ob ein Anleihekauf verfassungsgemäß sei, hatte Voßkuhle jedoch gleich zu Beginn ausgeführt, spiele es keine Rolle, ob diese Maßnahmen „im weitesten Sinne erfolgreich waren. Andernfalls würde der Zweck allein die Mittel rechtfertigen.“

Diese rote Linie Voßkuhles verstand nicht jeder in der Verhandlung. Einer der Bevollmächtigten des Bundestags beharrte auf der Vorstellung, „in der Zeit der Krise sind die Spielräume weiter als sonst.“ In den Augen eines Teils der Ökonomen vielleicht schon, aber nicht aus rechtlicher Sicht. Der Prozessvertreter der Linken antwortete postwendend, „dann sind wir in Carl Schmittschen Kategorien, das ist europäisches Notstandsrecht.“

Der Ökonom Asmussen rechtfertigte das Handeln der EZB mehrfach mit dem Ausmaß der Eurokrise im Juli 2012. Italien und Spanien hätten bis zu zwei Prozentpunkte mehr für ihre Kredite bezahlen müssen, ohne dass sich dies durch die Fundamentaldaten ihres Landes hätten erklären lassen.

Hilfe aus dem neuen Ankaufprogramm solle auch nur der bekommen, der sich vorher den Bedingungen eines der Rettungsschirme unterwerfe, argumentierte er. Dafür brauche es die Zustimmung in den Parlamenten der anderen Eurostaaten. Damit sei sichergestellt, dass der Reformdruck in den Krisenländern hoch bleibe. Die politische Entwicklung in Ländern wie Portugal widerspricht ihm.

Asmussen versuchte jedoch, das Risiko bei diesen Anleihegeschäften möglichst klein zu reden: Nach einem Gutachten im Auftrag der EZB kommen Staatsanleihen im Wert von über einer halben Billion Euro für das OMT-Programm in Frage, eine Zahl die wohl als Beruhigung gemeint war. Laut ifo-Präsident Hans-Werner Sinn liegt der Anwendungsbereich aber bei drei Billionen Euro. Nicht jeder Verlust der Zentralbank müsse von den Mitgliedstaaten sofort ausgeglichen werden, versuchte Asmussen zu beruhigen, auch könnten doch Verluste mit den Gewinnen der Folgejahre verrechnet werden.

Der EZB-Abgesandte hat sich aber schon einmal in einer Weichenstellung getäuscht – mit schweren Folgen für das Gemeinwesen. Als er noch Leiter der Abteilung Finanzmarktpolitik im Bundesfinanzministerium war, warb er für eine großzügige Liberalisierung des Marktes verbriefter Forderungen, ein Auslöser für die Finanzkrise 2008. Er saß auch im Aufsichtsrat der Mittelstandsbank IKB, die wegen solcher Papiere in Schieflage geriet.

Der neue Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim hätte die Rolle eines wichtigen Entlastungszeugen für ihn übernehmen können. Clemens Fuest, erst kürzlich Unterzeichner eines Ökonomen-Appells pro Euro, äußerte sich auch immer vorsichtig abwägend, aber am Ende unmissverständlich. Er warnte die Bundestagsabgeordneten, die es billigen müssten, dass ein Land unter den Rettungsschirm schlüpft, bevor die EZB Anleihen einsammeln kann: „Ich würde mich als Parlament fragen, wie viel Geld der Steuerzahler ich ins Risiko stelle. Ich könnte die Frage nicht beantworten.“

Die EZB genießt ihre Unabhängigkeit von politischen Gremien, damit sie die Stabilität des Geldes sichert. Die Ankündigung der Anleihekäufe sei aber nicht dem Instrumentarium einer Notenbank zuzurechnen, erklärte Fuest, „sie hat erhebliche Auswirkungen auf die Staatsfinanzierung.“ Die direkte Staatsfinanzierung verbietet aber der EU-Vertrag. Der Ökonom sprach von einer „Grauzone“, in der sich die Zentralbank bewege. Dort werden die Richter, so hatte es in der Verhandlung allen Anschein, mehr Transparenz und klarere Verantwortung verlangen.

Hartmut Kistenfeger ist Leiter der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Stiftung Familienunternehmen. Der Journalist war zuvor beim Magazin FOCUS, für das er bis 2012 aus Karlsruhe berichtet hat. Für den HAUPTSTADTBRIEF schildert er seine Eindrücke und Beobachtungen von der Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht am 11. und 12. Juni 2013.