Das Prinzip der Gleichwertigkeit jeder Stimme gilt bei der Europawahl nicht

Die bevorstehende Wahl zum Europäischen Parlament erinnert an die Asymmetrie der Legitimation dieser Institution

Von Werner Weidenfeld

20.02.2014 – DER HAUPTSTADTBRIEF 120

Das Europa-Thema kennt verschiedene Konjunkturen. Mal steht es für das große historische Friedensprojekt, mal für Krise auf Krise. Es gilt als konstruktive Antwort auf die Katastrophe der europäischen Geschichte, aber auch als bürokratisches Monster. Folgerichtig tauchen in den Konjunktur-Zyklen jeweils vor den Wahlen zum Europäischen Parlament ähnliche Fragezeichen auf: Wozu überhaupt wählen? Welche Kompetenzen hat denn die Europäische Union – und welche das Europäische Parlament? Sollte man im Wahlkampf nicht besser auf innenpolitische Akzente umschalten, um überhaupt Interesse zu wecken?

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Das Europaparlament hat heute so viele Rechte wir nie zuvor in seiner Geschichte – aber es ermangelt der Legitimation: Bei seiner Wahl gilt das Prinzip der Gleichwertigkeit jeder Stimme nicht.

Wenn man die Artikel liest und die Vorträge hört, die im Vorfeld der Wahlen zum Europäischen Parlament alle fünf Jahre entstehen, dann spürt man eine markante Zeitverschiebung in der Wahrnehmung der europäischen Sachverhalte: Offenbar haben viele auch Jahre danach noch nicht wahrgenommen, welch ein dramatischer Machttransfer auf die europäische Ebene stattgefunden hat – und welche Institution der Gewinner in dieser Machtkorrektur ist: das Europäische Parlament.

Zunächst ist es an der Zeit wahrzunehmen, dass die Europäische Union nicht mehr ein bloßes Ornament des Politischen ist. Europa ist zum Kern­element politischer Machtarchitektur geworden. Hätte man vor 25 Jahren die Frage gestellt, „Wofür ist Europa eigentlich zuständig?“, dann hätte die Antwort gelautet: „Im wesentlichen für den Agrarmarkt und Außenhandelsverträge.“ Heute müsste man sagen: Es ist einfacher aufzuzählen, auf welchen Gebieten die Europäische Union keine Macht besitzt; denn es sind nur noch zwei Themenfelder: die Finanzierung sozialer Sicherheitssysteme und die Kultur- bzw. Schulpolitik.

Aber selbst in diesen beiden letzten nationalen Reservaten mischt die EU mit: Man denke an die Debatte über die innereuropäische „Armutswanderung“, bei der sich die nationale Sozialsicherung mit der europäischen Freizügigkeit kreuzt. Und für die Schulpolitik setzt die EU ihr neues Instrument ein: die „offene Methode der Koordinierung“. Diese Methode erlaubt es der EU in Feldern, in denen sie nicht zuständig ist, vergleichende Analysen und Berichte über Substanz und Ergebnisse nationaler Politiken vorzulegen. Und damit übt sie öffentlichen Druck aus.

Die umfassende machtpolitische Zuständigkeit der Europäischen Union lenkt nun doch seit geraumer Zeit – wenn auch verspätet – den Blick auf Struktur und Abläufe der Entscheidungsprozesse. Zuerst im Fokus stand das ursprünglich übermächtige Organ: der Ministerrat. In dem Standard-Entscheidungsprozess wird dort mit „qualifizierter Mehrheit“ abgestimmt. Dazu schrei­ben die Verträge eine Stimmgewichtung vor. Jeder Staat verfügt über eine bestimmte Zahl an Stimmen. Die Zahl der Stimmen reflektiert von Anfang an einen Gesichtspunkt, der bereits bei Gründung der EWG 1958 eine große Rolle spielte: Die kleinen Staaten sollten sich von den großen Staaten nicht an den Rand gedrängt fühlen. Also erhielten sie überproportional viele Stimmen. Malta besitzt drei Stimmen, Luxemburg, Slowenien, Zypern, Estland und Lettland besitzen je vier Stimmen – und die bevölkerungsreichen Staaten, wie Frankreich, Italien, Großbritannien und Deutschland verfügen über je 29 Stimmen.

Hätte man die Bevölkerungszahl in demokratischer Präzision umgesetzt, dann hätte – ausgehend von Luxemburg mit vier Stimmen – Deutschland mehr als 750 Stimmen im Ministerrat erhalten müssen. Real waren es aber nur 29 Stimmen. Wäre dies zu einem wirklichen Thema in Deutschland geworden, wäre eine gravierende Legitimationskrise unvermeidbar geworden. Deshalb versuchte die Bundesregierung bei jeder Korrektur der europäischen Verträge seit Maastricht, diese Stimmengewichtung abzuschaffen. Es gelang ihr jedoch weder beim Vertrag von Maastricht, noch beim Vertrag von Amsterdam, noch beim Vertrag von Nizza, noch beim Entwurf der Verfassung Europas. Die kleinen Staaten hatten begriffen, dass damit die Machtfrage gestellt ist.

Erst bei den Verhandlungen zu dem Vertrag von Lissabon gelang es der Regierung Merkel, die Abschaffung der Stimmgewichtung im Ministerrat durchzusetzen. Aber auch dies gelang nur mit einer langen Übergangsfrist: Der Vertrag von Lissabon ist seit 2009 in Kraft. Die Abschaffung der Stimmgewichtung gilt aber nach Protokoll Nr. 36 des Vertrags erst ab 2017. Zu einer „qualifizierten Mehrheit“ werden dann 55 Prozent der Mitgliedstaaten und 65 Prozent der EU-Bevölkerung notwendig sein. Dies zeigt uns, wie langwierig und sensibel solche Machtkonstellationen angegangen werden müssen, will man sie korrigieren.

Dieser Korrekturvorgang lässt sich als Vorgeschichte einer Schlüsselfrage verstehen, deren Beantwortung nun im Vorfeld der Direktwahl zum Europäischen Parlament unausweichlich wird. Der große politische Macht-Magnet „Europäische Union“ verlangt im demokratischen Zeitalter nach demokratischer Ausgestaltung und demokratischer Kontrolle. Diesem Druck haben die Verhandlungsführer bei jeder Vertragskorrektur seit Mitte der 1980er-Jahre auch Rechnung getragen. Der eigentliche Macht-Gewinner in diesen Jahrzehnten trägt immer den gleichen Namen: Europäisches Parlament. Es hat jeweils weitere Kompetenzen dazugewonnen.

Das alte Bild vom machtlosen Parlament, das für die Anfangsjahre zutraf und heute noch oftmals in der Entscheidung der Bürger nachwirkt, gehört in das Reich der Legenden und lieb gewordenen Vorurteile. Die Europäische Union verfügt heute inzwischen real über ein „Zwei-Kammer-System“. Gesetzeskraft erhält eine Regelung nur, wenn beide Kammern zustimmen – das Europäische Parlament und der Ministerrat. Solch eine Entscheidungsmacht zweier Organe gilt auch für das Haushaltsverfahren und nun auch für die Bestellung der exekutiv so starken EU-Kommission.

Der Europäische Rat benennt mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten. Der Rat muss dabei – so der Lissabon-Vertrag – „das Ergebnis der Wahlen des Europäischen Parlaments berücksichtigen“. Dieser Kandidat wird dann im Europäischen Parlament zur Abstimmung gestellt. So wird anschließend in einer zweiten Runde entsprechend mit der gesamten Kommission verfahren. Das Europäische Parlament stimmt über die komplette Exekutiv-Mannschaft ab.

Beide großen Machttransfers – die Übertragung der Macht von den Mitgliedsstrukturen auf die Europäische Union und die massive Ausstattung des Europäischen Parlaments mit Entscheidungskompetenz – treffen sich in einer Schlüsselfrage zur Zukunft Europas: der Frage nach der Legitimation. Dieser Ausdruck der Idee der Volkssouveränität ist wie selbstverständlich in die Konstruktion jeder Kommune, jedes Bundesland, jedes EU-Mitgliedslandes eingebaut. Aber die Europäische Union hat dieses Thema noch nicht geklärt.

Die Wahl zum Europäischen Parlament führt dies wieder deutlich vor Augen. Denn das demokratische Prinzip der Gleichwertigkeit jeder Stimme gilt hier nicht, nicht einmal ansatzweise. Eine nüchterne Zahl macht uns das schnörkellos klar: In Malta wählen rund 68 000 Bürger einen Abgeordneten, in Luxemburg wählen rund 83 000 Bürger einen Abgeordneten, in Deutschland braucht man dafür rund 852 000 Bürger. Es handelt sich um eine dramatische Diskrepanz, die schmerzhaft in dem Moment auffällt, in dem die Bürger die Relevanz der Stimmabgabe erkannt haben.

Das Prinzip dieses dramatischen Ungleichgewichts klingt sehr gebildet. Es handelt sich um eine „degressiv proportionale Repräsentation“. Das stimmt. Real aber ist es ein schwerer Verstoß gegen das Grundprinzip der Demokratie. Eine „degressive“ Mitwirkung, also die drastische Beschneidung demokratischer Mitentscheidung wird leicht zur Legitimationskrise des Systems. Asymmetrische Legitimation nehmen die Bürger auf Dauer nicht hin – das zeigt uns die Geschichte der Demokratie.

Das demokratische Europa wird kein Ausnahmefall bleiben. Je intensiver die Öffentlichkeit das Missverhältnis der Sitzverteilung im Europäischen Parlament erfasst, desto größer wird der politische Druck, die Sitzverteilung proportionaler vorzunehmen. Daher wäre es gut, auf der nächsten Konferenz über EU-Vertragskorrekturen dieses Thema auf die Agenda zu setzen. Das wäre übrigens nicht zum ersten Mal der Fall. Aber bei allen bisherigen Versuchen blieben die Ergebnisse höchst minimal. Das könnte sich jetzt ändern.

Prof. Dr. Dr. h. c. Werner Weidenfeld ist Direktor des Centrums für angewandte Politikforschung (CAP) der Ludwig-Maximilians-Universität München. Für den HAUPTSTADTBRIEF räumt er mit lieb gewordenen Vorurteilen gegenüber zwei EU-Institutionen auf – und benennt ein tatsächliches Demokratiedefizit.