Das Befangenheitsproblem der EZB

EZB-Präsident Mario Draghi scheint befangen zu sein, und der Europäischen Zentralbank fehlen rechtsstaatliche Befangenheitsregeln

Von Dietrich Murswiek

25.02.2016 – DER HAUPTSTADTBRIEF 134

Prof. Dr. Dietrich Murswiek ist Geschäftsführender Direktor des Instituts für Öffentliches Recht der Universität Freiburg. Er ist Prozessvertreter von Peter Gauweiler in den Verfahren gegen die Staatsanleihenkaufprogramme der EZB vor dem Bundesverfassungsgericht. Gegenstand der neuesten Klage Gauweilers ist auch die hier für den HAUPTSTADTBRIEF erläuterte Befangenheitsproblematik.

Seit Jahren betreibt die Europäische Zentralbank (EZB) eine Politik, die das geldpolitische Mandat extrem überstrapaziert und dabei stets den Interessen besonders stark überschuldeter Staaten dient, zu denen Griechenland und Italien mit einer Schuldenquote von 177,1 Prozent und 132,1 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (Stand: Ende 2014) gehören. Die beiden Programme, die dem Ankauf von Staatsanleihen speziell der Krisenstaaten dienten (SMP und OMT-Programm), ebenso wie das gigantische QE-Staatsanleihenkaufprogramm nützen in ganz besonderem Maße den mediterranen Problemstaaten. Denn die EZB-Programme manipulieren die Risikoaufschläge, die diese Staaten für ihre Anleihen unter Marktbedingungen zu zahlen hatten, drastisch herunter, so dass sie sich heute – wie die anderen Eurostaaten auch – praktisch zum Nulltarif verschulden können. Die EZB schaltet die Marktgesetze aus, damit die Problemstaaten die Lasten aus ihrer Überschuldung tragen können.

Mario Draghi, der EZB-Präsident, könnte ein ganz persönliches Interesse an dieser Milderung der Finanzierungslasten der Problemstaaten haben. Denn es gibt tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass er für die finanzielle Situation, in der sich Italien und Griechenland innerhalb der Europäischen Währungsunion befinden, eine erhebliche Mitverantwortung trägt, die ihn befangen macht, wenn die EZB Entscheidungen trifft, die sich auf die Staatsfinanzen dieser Länder gravierend auswirken.

Am 3. Dezember 2015 verkündete Mario Draghi als Präsident der Europäischen Zentralbank (EZB), das Ankaufprogramm für Staatsanleihen der Eurostaaten bis mindestens März 2017 zu verlängern. Mit diesem Programm schaltet die EZB Marktgesetze aus, damit Staaten wie Italien und Griechenland die Lasten aus ihrer Überschuldung tragen können. Es gibt aber Anhaltspunkte dafür, dass Draghi für die finanzielle Situation, in der sich Italien und Griechenland befinden, eine erhebliche Mitverantwortung trägt, die ihn befangen macht, wenn die EZB Entscheidungen trifft, die sich auf die Staatsfinanzen dieser Länder auswirken.

Draghi war von 1991 bis 2001 Generaldirektor des italienischen Finanzministeriums. Seine Amtszeit umfasste somit die gesamte Zeit der Entstehung der Europäischen Währungsunion, von der Ausarbeitung und Verabschiedung des Vertrages von Maastricht bis zum Eintritt in die dritte Stufe der Währungsunion, der Ersetzung der nationalen Währungen durch den Euro. Offenbar hat Italien vor seiner Aufnahme in die Eurozone seine Bilanz durch Derivategeschäfte geschönt, nämlich das Haushaltsdefizit drastisch heruntermanipuliert.

Italien hatte vor Aufnahme in die Währungsunion ständig ein zu hohes Defizit, nämlich 1993 9,5 Prozent des BIP, 1994 9,2 Prozent, 1995 7,7 Prozent und 1996 noch 6,7 Prozent. Das war mehr als doppelt so viel wie das, was das für die Aufnahme in die Eurozone maßgebliche Konvergenzkriterium von 3 Prozent erlaubte. Durch manipulative Maßnahmen mit zeitlich begrenzter Wirkung gelang es Italien, die Defizitquote im für die Aufnahme in die Währungsunion entscheidenden Stichjahr 1997 so zu senken, dass der Referenzwert von 3 Prozent eingehalten und mit 2,7 Prozent sogar noch leicht unterschritten wurde – bei weitem die größte Absenkung des Defizits unter den elf in die Eurozone aufgenommenen Staaten.

Nach Angaben der Bundesbank machte die Manipulation 1 Prozent des BIP aus. Demnach hätte ohne diese Manipulation Italien mit 3,7 Prozent den Referenzwert erheblich überschritten. Möglicherweise war die Wirkung der Manipulationen sogar noch stärker, denn der drastische Rückgang des Haushaltsdefizits lässt sich durch die ökonomische und fiskalpolitische Entwicklung anscheinend nicht erklären: Im selben Zeitraum sind laut Financial Times die Steuereinnahmen Italiens nur marginal gestiegen und der Anteil der Staatsausgaben am BIP nur leicht gesunken.

Auch die Finanzmanipulationen, mit denen Griechenland sein Haushaltsdefizit gegenüber der Europäischen Union verschleiert hat, könnten in den Verantwortungsbereich Draghis fallen. Denn es war die Investmentbank Goldman Sachs, die Griechenland mit Devisen-Swaps geholfen hat, seine Bilanz zu frisieren und die EU-Kommission zu täuschen. Und Mario Draghi war von 2002 bis 2005, als diese Geschäfte noch liefen, Vizepräsident und geschäftsführender Direktor von Goldman Sachs.

Die EZB hat das Währungsgeschäft zwischen Griechenland und Goldman Sachs untersuchen lassen. Sie hält aber das betreffende Dokument unter Verschluss. Die Klage einer Bloomberg-Journalistin auf Einsichtnahme hatte beim Europäischen Gericht (EuG) keinen Erfolg. Die geradezu aberwitzige Begründung lautete: Die nachgefragte Information sei nicht mehr aktuell. Die Veröffentlichung könnte die Marktteilnehmer daher in die Irre führen. Somit ist nach wie vor ungeklärt, wie weit die persönliche Verantwortung Draghis insoweit reicht.

Diese Umstände in Draghis Biographie begründen die Besorgnis, dass er nicht unbefangen ist, wenn er im Rat und im Direktorium der EZB an Entscheidungen mitwirkt, die sich auf die Haushaltslage Italiens und Griechenlands erheblich auswirken.

Im Recht fast aller europäischen Staaten und auch im Recht der Europäischen Union gibt es den Grundsatz, dass ein Amtsträger an einer Angelegenheit nicht mitwirken darf, wenn Umstände vorliegen, die berechtigte Zweifel an seiner Unparteilichkeit begründen – wenn also, wie es in Rechtstexten heißt, die „Besorgnis der Befangenheit“ besteht. Dieser Grundsatz gilt sowohl für Richter als auch für Verwaltungsbeamte und sonstige Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes. Er ist Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips und daher auch verfassungsrechtlich verankert. Während es aber für die Gerichte und für die Verwaltung mehr oder weniger detaillierte Befangenheitsvorschriften gibt, fehlen solche für die EZB.

Für die Mitglieder der EZB-Organe – des Direktoriums und des Rates – gibt es zwar Verhaltenskodizes, die auch der Vermeidung von Interessenkonflikten dienen. Es gibt jedoch keine auf die Organmitglieder unmittelbar anwendbaren Befangenheitsvorschriften, nach denen im Falle eines Interessenkonflikts die Mitwirkung an einer Entscheidung zu unterbleiben hat. Das ist eine gravierende Lücke im geltenden Recht. Denn die Gewährleistung der Unparteilichkeit der öffentlichen Gewalt durch Vorschriften, die Amtsträger von der Mitwirkung an einer Sache ausschließen, wenn die zu entscheidende Angelegenheit in einem Konflikt zu ihren persönlichen Interessen steht, ist eine heute in den europäischen Staaten und in der Europäischen Union selbstverständliche Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips.

Was in ganz Europa für jeden Richter, für jeden Verwaltungsbeamten, ja sogar für die Mitglieder kommunaler Vertretungsorgane gilt, soll anscheinend ausgerechnet für diejenigen nicht gelten, die keiner Aufsicht durch übergeordnete Instanzen und keiner parlamentarischen Kontrolle unterliegen und dabei über Hunderte Milliarden Euro disponieren können – ständig im Kontakt mit der Finanzindustrie, ständig den Erwartungen schlecht finanzierter Staaten ausgesetzt, ständig im Fokus von Mächten stehend, die die EZB zu Entscheidungen bewegen wollen, die ihren Interessen nützen!

Wegen der besonderen Tragweite ihrer potentiellen Interessenkonflikte und wegen ihrer rechtlich garantierten Unabhängigkeit müsste der Befangenheitsgrundsatz für die Mitglieder des EZB-Rates erst recht gelten und besonders strikt beachtet werden. Nur so kann die EZB ihre Unabhängigkeit rechtfertigen und ihre Glaubwürdigkeit wahren.

Zur Schaffung von Rechtsklarheit ist es dringend geboten, dass für die EZB-Organe Befangenheitsvorschriften erlassen werden, wie sie auch für Gerichte und Verwaltungsbehörden gelten. Aber schon jetzt sind sie verpflichtet, den Grundsatz, dass Organmitglieder bei Besorgnis der Befangenheit nicht an Entscheidungen mitwirken dürfen, zu beachten. Denn dieser Grundsatz ist als – ungeschriebener – allgemeiner Rechtsgrundsatz Bestandteil des EU-Rechts und bindet daher auch die EZB.

Im Fall Draghi hätte der EZB-Rat vor den Entscheidungen über die für die Haushaltsfinanzierung Italiens und Griechenlands außerordentlich wichtigen Staatsanleihenkaufprogramme zumindest eine Prüfung der Befangenheit durchführen müssen. Er hätte Draghi ausschließen müssen, wenn die Besorgnis der Befangenheit nicht durch Widerlegung der diese Besorgnis begründenden Tatsachen ausgeräumt werden könnte. Dies hat die EZB nicht getan. Sie verstößt daher gegen geltendes Europarecht und insbesondere gegen das auch auf Unionsebene geltende Rechtsstaatsprinzip.

Schon bei der Ernennung Draghis hat die Politik versagt. Eine Persönlichkeit, die wie Draghi durch ihre frühere Tätigkeit darin verstrickt ist, dass Staaten in die Eurozone aufgenommen wurden, die keinesfalls hätten aufgenommen werden dürfen, wenn man die Konvergenzkriterien (insbesondere das Schuldenstands- und das Defizitkriterium) ernst genommen hätte, dürfte auch dann nicht Präsident der EZB werden, wenn die Voraussetzungen einer Befangenheit im Sinne des allgemeinen Befangenheitsrechts nicht vorlägen. Denn für eine solche Persönlichkeit dürfte eine starke Motivation gegeben sein, den unter eigenem Mittun herbeigeführten Zustand der Währungsunion auch dann durch Hilfsmaßnahmen der EZB aufrechtzuerhalten, wenn dieser Zustand der Währungsunion große Probleme bereitet. Den aus solchen biographischen Verstrickungen resultierenden Fehlmotivationen kann das Befangenheitsrecht nur schwer entgegensteuern. Eigentlich ist es Aufgabe der Politik, durch kluge Personalauswahl solche Probleme zu vermeiden.

Die Gutachten, Vorträge und Veröffentlichungen zur Eurokrise und die Schriftsätze unseres Autors Prof. Dietrich Murswiek zu den Prozessen gegen die EZB finden Sie auf seiner Website: www.dietrich-murswiek.de

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