Karlsruhe rettet uns nicht vor den Euro-Rettern

Das ESM-Urteil ist ein Ja-aber-Urteil, wie wir es in der Europa-Rechtsprechung seit dem Maastricht-Urteil kennen. Allerdings fällt das Aber diesmal ziemlich kleinlaut aus. Eine Analyse

Von Dietrich Murswiek

24.10.2012 – DER HAUPTSTADTBRIEF 111

Grünes Licht für den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), für die 700 Milliarden Euro schwere Super-Finanzinstitution, die mit riesigen Transfersummen klamme Eurostaaten und damit den Euro als solchen „retten“ soll. Das ist der Kern des Urteils, mit dem das Bundesverfassungsgericht am 12. September 2012 die Eilanträge gegen das Zustimmungsgesetz zum ESM-Vertrag überwiegend abgewiesen und so die Ratifikation des Vertrages ermöglicht hat. Gejubelt haben die Bundesregierung und die Finanzmärkte.

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Euro-Rettungsschirm im milden Licht der Herbstsonne: Das Bundes­verfassungsgericht stellt sich der Euro-Rettungspolitik nicht entgegen, sondern beschränkt sich auf einige limitierende Präzisierungen. Das Gericht räumt der Politik äußerst große ökonomische Beurteilungs- und Bewertungsspielräume ein.

Der gemeinsame Jubel signalisiert: Die Bundeskanzlerin hat sich durchgesetzt – im Interesse von Großbanken und anderen Großinvestoren. Für Steuerzahler und Sparer ist das Urteil kein Grund zur Freude. Sie werden die immensen Kosten der Rettungstransfers am Ende bezahlen müssen – in Form höherer Steuern und in Form von Inflation. Beides wird kommen; denn niemand kann ernsthaft glauben, dass die Rettungsmilliarden auch nur annähernd vollständig zurückfließen werden.

Eine juristische Analyse des ESM-Urteils muss ambivalent ausfallen. Es ist ein Ja-aber-Urteil, wie wir es in der Europa-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit dem Maastricht-Urteil kennen. Allerdings fällt das Aber diesmal ziemlich kleinlaut aus. Das Bundesverfassungsgericht stellt sich der „Euro-Rettungspolitik“ nicht entgegen, sondern beschränkt sich darauf, einige limitierende Präzisierungen vorzunehmen. Das Gericht definiert seine Rolle sehr eng und räumt der Politik äußerst große ökonomische Beurteilungs- und Bewertungsspielräume ein.

Was haben wir als Kläger mit dem ESM-Urteil erreicht? Zunächst hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die deutschen Zahlungspflichten im Rahmen des ESM auf 190 Milliarden Euro begrenzt sind. Der Vertragstext lässt auch die Interpretation zu, dass Deutschland viele höhere Zahlungen – im schlimmsten Fall bis zu 700 Milliarden Euro – zu leisten hat, falls andere Vertragsstaaten ihren Zahlungspflichten nicht nachkommen. Diese Auslegungsmöglichkeit hat das Bundesverfassungsgericht im Wege der „verfassungskonformen Interpretation“ ausgeschlossen und die Ratifikation des Vertrages davon abhängig gemacht, dass auf völkerrechtlich verbindliche Weise sichergestellt wird, dass nur die verfassungsmäßige Interpretation bei der Anwendung des Vertrages zugrunde gelegt werden darf.

Ebenso ist das Bundesverfassungsgericht bezüglich derjenigen Vorschriften des ESM-Vertrages vorgegangen, aus denen abgeleitet werden könnte, dass die Mitglieder der ESM-Organe vor den Parlamenten der Mitgliedstaaten nicht Rede und Antwort stehen müssen, ja nicht einmal Auskunft geben dürfen. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass diese Vorschriften so ausgelegt werden müssen, dass Bundestag und Bundesrat von den deutschen Vertretern in den ESM-Organen die für ihre Willensbildung erforderlichen Informationen erhalten. Anders wäre demokratische Kontrolle schlechthin unmöglich.

Noch nie zuvor in der Geschichte des Bundesverfassungsgerichts hatte ein Antrag auf einstweilige Anordnung gegen einen völkerrechtlichen Vertrag Erfolg. Und noch nie hat das Bundesverfassungsgericht die Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages davon abhängig gemacht, dass der Bundespräsident bei der Ratifikation völkerrechtliche Vorbehalte erklärt. Insofern ist dieses Urteil eine Premiere und insofern ist der Teilerfolg der Kläger eine kleine juristische Sensation.

Einen weiteren Erfolg haben wir hinsichtlich der Sicherung des Stimmrechts der deutschen Vertreter in den ESM-Organen erzielt. Eines der Probleme, die wir mit der Klage thematisiert hatten, besteht darin, dass die Stimmrechte eines ESM-Mitglieds suspendiert werden, wenn dieses mit seinen Zahlungspflichten – insbesondere im Fall von Kapitalabrufen – in Verzug ist. Eine solche Situation ist auch für Deutschland nicht bloß theoretischer Natur, denn nach dem Vertrag können hohe Milliardenbeträge auch sehr kurzfristig abgerufen werden und sind dann binnen weniger Tage einzuzahlen. Sollte dies der Bundesrepublik Deutschland nicht gelingen, könnte dies dazu führen, dass der Gouverneursrat Beschlüsse fasst, die den Bundeshaushalt mit hohen Milliardenrisiken belasten, ohne dass Deutschland an der Beschlussfassung beteiligt war. Dies wäre mit dem Demokratieprinzip unvereinbar.

Das Bundesverfassungsgericht hat dieses Problem jetzt in der Weise gelöst, dass es Bundesregierung und Bundestag verpflichtet sicherzustellen, dass die auf Deutschland entfallenden Anteile am genehmigten Stammkapital „jederzeit und vollständig eingezahlt werden können“. Bislang ist nur das einzuzahlende Kapital im Unterschied zum abrufbaren Kapital in den Haushaltsplan eingestellt worden, nämlich rund 22 Milliarden Euro, während weitere 168 Milliarden Euro abgerufen werden können. Dafür sind noch keine Rückstellungen gebildet worden. Man darf gespannt sein, wie die Bundesregierung dieses Problem lösen will.

Verfassungsrechtlich ausgeschlossen hat das Bundesverfassungsgericht die „Banklizenz für den ESM“. Das ist insofern ein wichtiger Teilerfolg, als noch vor wenigen Wochen die Idee die europäische Rettungspolitik bewegte, dem ESM „unbegrenzte Feuerkraft“ zu verschaffen, indem man ihm ermöglicht, bei der Europäischen Zentralbank (EZB) Kredit aufzunehmen, mit dem er dann Staatsanleihen der Problemstaaten aufkaufen, diese wiederum bei der EZB als Pfand für weitere Kredite hinterlegen, mit dem neuen Kredit wieder Staatsanleihen kaufen könnte und so fort. Diesem Perpetuum mobile der Rettungspolitik hat das Bundesverfassungsgericht einen Riegel vorgeschoben.

Nicht gebremst wurde im Eilverfahren hingegen die EZB, die erst wenige Tage vor dem Urteil beschlossen hatte, Staatsanleihen der Problemstaaten in unbegrenztem Umfang anzukaufen und damit genau das zu tun, was – freilich in begrenztem Umfang – Aufgabe des ESM ist. Der Erfolg, die deutschen Zahlungspflichten im Rahmen des ESM auf 190 Milliarden Euro zu begrenzen, ist wenig wert, wenn die EZB – ohne Zustimmung der Parlamente – dann unbegrenzt das tut, was der ESM nur begrenzt tun darf. Denn auch für die Risiken, die sich in der Bilanz der EZB anhäufen, haften letztlich die Mitgliedstaaten und somit der Steuerzahler.

Immerhin hat das Bundesverfassungsgericht ein wenig Hoffnung geweckt, indem es in seiner Urteilsbegründung das Verbot der monetären Staatsfinanzierung durch die EZB hervorgehoben und eine Warnung an die EZB gerichtet hat, dass auch Staatsanleihenkäufe auf dem Sekundärmarkt gegen dieses Verbot verstoßen können. Das Gericht will sich im Hauptsacheverfahren mit dieser Thematik noch befassen.

Trotz der genannten Erfolge sehe ich als Klägervertreter das Urteil auch sehr kritisch. Das Bundesverfassungsgericht ist über wichtige Probleme einfach hinweggegangen. Es ist insbesondere nicht auf den Vorwurf eingegangen, der ESM-Vertrag verpflichte die Mitgliedstaaten zu späteren Kapitalerhöhungen oder Rekapitalisierungen, wenn diese zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit – etwa nach hohen Verlusten oder zur Rettung großer Länder, für die das Kapital nicht ausreicht – erforderlich sein sollte. Wenn das zutrifft, ist die vertragliche Begrenzung der Zahlungspflicht auf 190 Milliarden Euro nur pro forma gegeben.

Kein Thema für Karlsruhe ist der Umstand, dass die „Euro-Rettung“ in Wirklichkeit Rettung von Großbanken und Großinvestoren ist und dass diese immer wieder die Parlamente mit ihrer – angeblichen – Systemrelevanz erpressen. Von Demokratie kann man aber nicht mehr reden, wenn das Parlament keine Entscheidungsalternativen mehr hat, sondern „alternativlos“ Steuergelder in exorbitanter Höhe aufs Spiel setzt, weil die Gefahr besteht, dass Bankenpleiten andernfalls Dominoeffekte auslösen und das ganze Finanzsystem zusammenbricht.

Demokratie setzt die Freiheit zur Entscheidung über Alternativen voraus. Die Staatsorgane sind verfassungsrechtlich verpflichtet, für die Aufrechterhaltung der Funktionsbedingungen der Demokratie zu sorgen, hätten also nach den Erfahrungen der Finanzkrise von 2008 dafür sorgen müssen, dass die systemrelevanten Finanzinstitute entweder so umorganisiert werden, dass sie ihre Systemrelevanz verlieren, oder dass die Risiken dieser Institute innerhalb des Finanzsektors aufgefangen werden und den Steuerzahler nicht mehr belasten. Dann wäre die „Euro-Rettung“ nicht nötig gewesen; man hätte ein Land wie Griechenland ohne Schaden für die Allgemeinheit in die Insolvenz laufen lassen können.

Das Gericht hat sich auch nicht damit auseinandergesetzt, dass die Durchbrechung des Bail-out-Verbots – des Verbots von Finanzhilfen für Eurostaaten – eine Schleuse öffnet, die man politisch nie mehr schließen kann, weil der politische Druck zu immer neuen Hilfen unwiderstehlich groß sein wird. Der ESM ist ein Fass ohne Boden; er wird als Rettungsmechanismus nur funktionieren, solange immer neue Milliarden hineingekippt werden. Dafür interessiert sich das Bundesverfassungsgericht nicht, solange nur für jede Kapitalerhöhung das Parlament gefragt wird.

Eine verfassungsrechtliche Obergrenze für Rettungsmilliarden aus dem Bundeshaushalt hat das Bundesverfassungsgericht zwar nicht völlig ausgeschlossen, aber es hat deutlich gemacht, dass es nicht bereit ist, sie auch praktisch anzuwenden. Die Obergrenze liegt erst da, wo „sich die Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen im Eintrittsfall so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie jedenfalls für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe.“ Das Bundesverfassungsgericht akzeptiert die Einschätzung des Gesetzgebers, die Übernahme der Zahlungspflicht für den ESM führe auch dann nicht zum vollständigen Leerlaufen der Haushaltsautonomie, wenn man in die Berechnung auch diejenigen Haushaltsrisiken einbezieht, die sich aus allen Rettungsaktionen seit 2010, den Anleihekäufen der EZB und den Target-Salden ergeben – wenn wir also Risiken von nicht „lediglich“ 190 Milliarden, sondern von insgesamt über 1 Billion Euro zugrunde legen. Das ist mehr als das Volumen der Bundeshaushalte für drei Jahre. Dass die Haushaltsautonomie – also die Freiheit des Parlaments über die Einnahmen und Ausgaben des Staates zu entscheiden – noch gewahrt ist, wenn eine solche Summe fällig wird, kann ich mir nicht vorstellen, zumal die Schuldenbremse des Grundgesetzes die Finanzierung über zusätzliche Schulden ausschließt.

Das Bundesverfassungsgericht hingegen gibt sich offenbar mit der Hoffnung zufrieden, dass es schon nicht so schlimm kommen und ein so großer Betrag jedenfalls nicht auf einmal, sondern allenfalls in erheblicher zeitlicher Streckung fällig werden wird. Die von einzelnen Parlamentariern in der mündlichen Verhandlung geäußerte Ansicht, man habe die Risiken erwogen und könne sie verantworten, reichte den Richtern anscheinend aus, obwohl es sich um bloße, nicht näher belegte Behauptungen handelte und schon gar nicht auf quantitative Risikoanalysen verwiesen werden konnte.

Fazit: Das Bundesverfassungsgericht schützt uns vor der gigantischen Vermögensumverteilung, die wir infolge der „Euro-Rettung“ zu erwarten haben – von den nordeuropäischen Staaten zur mediterranen Peripherie, von Steuerzahlern, Sparern, Rentnern und Pensionären zu Großbanken und Großinvestoren – nur in sehr begrenztem Maße. Wer sich gegen den Rettungswahn wehren will, muss jetzt politisch aktiv werden.

Prof. Dr. Dietrich Murswiek ist Geschäftsführender Direktor des Instituts für Öffentliches Recht der Universität Freiburg. Wie schon bei den Klagen gegen den Vertrag von Lissabon und gegen den vorläufigen „Euro-Rettungsschirm“ vertritt er den Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler auch im Verfahren gegen den ESM vor dem Bundesverfassungsgericht.