Beißen und Bellen

Das Verfassungsgerichtsurteil zur EZB und die Folgen

Von Thomas Ackermann

17.05.2020 – DER HAUPTSTADTBRIEF am Sonntag in der Berliner Morgenpost

Prof. Dr. Thomas Ackermann ist Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht an der Ludwig-Maximilians-Universität München.

 

Gerichtsurteile werden bekanntlich nicht mit Beipackzetteln geliefert. Risiken und Nebenwirkungen bemerkt man manchmal erst dann, wenn es schon zu spät ist. So könnte es auch beim Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Staatsanleihekaufprogramm (Public Sector Purchase Programme – PSPP) sein.

Das Urteil wird in manchen Kreisen, nicht zuletzt von den Finanzmärkten und vom Gericht selbst, als vergleichsweise milde Zurechtweisung der Europäischen Zentralbank (EZB) und des Europäischen Gerichtshofs empfunden. In der Tat verlangt das Gericht von der EZB nur eine Abwägung des währungspolitischen Ziels ihrer Anleihekäufe mit deren wirtschaftspolitischen Folgen. Das dürfte den europäischen Währungshütern leichtfallen. Man kann hierzu mit etwas gutem Willen eine protokollarisch akzeptable Lösung finden, die den Eindruck vermeidet, dass eine europäische Institution über jedes Stöckchen springt, das ihr ein nationales Gericht hinhält. Dass solche offenen Abwägungen die EZB zur Politisierung treiben, mag ordnungspolitisch bedauerlich, aber im Namen der vom Bundesverfassungsgericht hochgehaltenen Volkssouveränität hinzunehmen sein. Auch mögliche Anreize für Problemstaaten der EU darf man, so meinen jedenfalls die Richter, nicht überschätzen: „Die Polen tun, was sie tun, unabhängig davon, was wir tun“, erklärte der scheidende Präsident des Bundesverfassungsgerichts Andreas Voßkuhle. Was aber wird das Bundesverfassungsgericht tun?

Verbreitet scheint man zu glauben, dass sich das Gericht, nachdem es einmal unter Beweis gestellt hat, dass es auch zubeißen kann, wieder so wie in den vergangenen Jahrzehnten aufs Bellen beschränken wird. Die Begründung, mit der Karlsruhe seine Entscheidung versehen hat, wird das aber kaum zulassen: Das Gericht stützt die Abwägung, die es von der EZB verlangt, auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union. An diese Regelung sind alle Institutionen der EU in allen Bereichen ihrer Tätigkeit gebunden. Das heißt: Nicht nur für geldpolitische Maßnahmen der EZB verlangt das Bundesverfassungsgericht eine gerichtsfeste Folgenabwägung unter Berücksichtigung mitgliedstaatlicher Interessen, sondern für alle Maßnahmen der EU von der Binnenmarktgesetzgebung über das Antidiskriminierungsrecht bis hin zu einzelnen Entscheidungen über staatliche Beihilfen oder Kartellgeldbußen.

Jede dieser Maßnahmen kann, soweit an ihrer Verabschiedung, Umsetzung oder Durchsetzung deutsche Hoheitsträger beteiligt sind, vor dem Bundesverfassungsgericht mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden. Das Gericht kann zwar nicht die Unionsmaßnahme selbst aufheben, aber die Mitwirkung deutscher Organe daran verhindern und sie damit massiv beeinträchtigen, wenn nicht sogar völlig vereiteln.

Bleibt das Bundesverfassungsgericht bei der Position, die es im PSPP-Urteil bezogen hat, wird es zu diesem Ergebnis immer dann kommen, wenn das für die Maßnahme zuständige EU-Organ nach der Einschätzung des Gerichts mitgliedstaatliche Belange nicht oder nicht hinreichend mit dem Ziel ihrer Maßnahme abgewogen hat. Das könnte nicht selten der Fall sein. Findige Anwälte haben das Urteil schon jetzt als Einladung verstanden, den Weg nach Karlsruhe zu suchen und auf diese Weise für ihre Mandanten missliebige EU-Regeln und -Entscheidungen zu Fall zu bringen. Haben auch nur einige solcher Beschwerden Erfolg, wird die EU in ihrem Kern beschädigt sein, weil das Vertrauen in die Verlässlichkeit der Regeln, die die Union und insbesondere ihren Binnenmarkt bilden, verloren ist. Dieser Erosionsprozess wird sich noch beschleunigen, wenn Gerichte anderer Mitgliedstaaten dem Vorbild des Bundesverfassungsgerichts folgen.

Diese Bedrohung lässt sich, weil sie flächendeckend und dauerhaft ist, nicht – wie man noch im Fall der EZB hoffen darf – durch die Aushandlung einer punktuellen Lösung aus der Welt schaffen. Man kann und muss daher an das Bundesverfassungsgericht appellieren, seine Position zu überdenken oder wenigstens so weit klarzustellen, dass die evidenten Gefahren für die europäische Rechtseinheit reduziert werden. Es ist aber zu befürchten, dass das Gericht – auch unter einem neuen Präsidenten – aus dem selbst gezimmerten Gefängnis seiner seit dem Maastricht-Urteil entwickelten Präjudizien nicht ohne äußeren Anstoß herausfindet. Hierzu das Grundgesetz zu ändern und die Kompetenzen des Gerichts zu beschneiden, würde aber eine Verfassungskrise polnischen Ausmaßes heraufbeschwören, zu deren Verursachung man sich auch im Zorn über die EZB-Entscheidung nicht hinreißen lassen möchte.

Um zu verhindern, dass die Kontrolle der EU durch das Bundesverfassungsgericht und, dessen Vorbild folgend, andere Gerichte der Mitgliedstaaten für die europäische Rechtseinheit zerstörerische Ausmaße annimmt, könnte sich jedoch eine europäische Lösung eignen. Hierfür sollte man den unionsrechtlichen Auslöser des jetzigen Konflikts in den Blick nehmen: Es ist die Auslegung des europäischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, über die das Bundesverfassungsgericht und der Europäische Gerichtshof uneinig sind. Entgegen der Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht das Bundesverfassungsgericht darauf, dass nach geltendem Unionsrecht nicht nur die Rechtmäßigkeit der Ausübung einer Unionskompetenz, sondern die Unionskompetenz selbst von der Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes abhängt. Das heißt: EU-Organe verlieren nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts ihre Kompetenz und handeln ultra vires, wenn sie mit ihren Maßnahmen zwar einen innerhalb ihrer Kompetenz liegenden Zweck verfolgen, aber deren außerhalb der Kompetenz liegenden Folgen nicht oder nicht hinreichend abgewogen haben.

Nun ist die Vorstellung, dass die Zuständigkeit von Gesetzgebern, Behörden oder Gerichten einfach wegfällt, wenn sie auf der Grundlage dieser Zuständigkeit unverhältnismäßig handeln, generell befremdlich, in den Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten nicht verankert und eigentlich auch der Lektüre des hierfür vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union nicht zu entnehmen. Aber weil sich das Bundesverfassungsgericht womöglich nicht von seinen Kritikern überzeugen lässt, könnten die Mitgliedstaaten dieses Missverständnis durch einen klarstellenden Hinweis im Vertrag oder in einem Protokoll zur Verhältnismäßigkeitskontrolle korrigieren. Dadurch würde dem Bundesverfassungsgericht nicht seine verfassungsrechtlich fundierte Ultra-vires-Kontrolle genommen, aber von den viel beschworenen Herren der Verträge doch klar bescheinigt, dass es sich mit seiner abwägungsabhängigen Begrenzung der „vires“ der Union auf einem unionsrechtlichen Holzweg befindet.

Die naheliegende Frage, warum sich die Mitgliedstaaten darauf einlassen sollten, ihren Gerichten die abwägungsabhängige Kontrolle der Grenzen der Unionskompetenzen wegzunehmen, ist leicht zu beantworten: Es sind ja nicht nur die eigenen, sondern auch die Gerichte anderer Mitgliedstaaten, die diese für die europäische Rechtseinheit zerstörerische Waffe in der Hand halten. Deshalb liegt eine rechtliche Abrüstung im wohlverstandenen Interesse aller. Nicht zuletzt: Wie man am Beispiel der durch das PSPP-Urteil in Zweifel gezogenen Unabhängigkeit der EZB sieht, ist keineswegs auszuschließen, dass Höchstgerichte eines Mitgliedstaats über die Ultra-vires-Kontrolle recht eigenwillige Vorstellungen von den wahren Interessen ihres Landes gegenüber der Union zur Geltung bringen. Diese zu definieren, sollte aber einer demokratisch legitimierten Regierung überlassen bleiben.