Der EU eine Gestalt geben

Die Europäische Union hat das Zeug, die strategische Führungsfrage beantworten zu können

Von Werner Weidenfeld

10.09.2015 – DER HAUPTSTADTBRIEF 131

Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Weidenfeld ist Direktor des Centrums für angewandte Politikforschung der Universität München, Rektor der Alma Mater Europaea der Europäischen Akademie der Wissenschaften und Künste (Salzburg) und Autor zahlreicher Europa-Bücher. Für den HAUPTSTADTBRIEF skizziert er die Schritte zu einer Europäischen Union, die handlungsfähig und führungsstark ist – statt ein Ort der Konfusion.

Die Europäische Union steckt in der Klemme. Existentielle Herausforderungen bannen die Aufmerksamkeit der Menschen – und die strategischen Lösungen bleiben aus. Die Liste der Themen liegt auf der Hand: Währungs- und Schuldenkrise, Flüchtlingsdramen, Terror-Attacken, weltpolitische Mitverantwortung an Konfliktlösungen, Jugendarbeitslosigkeit und soziale Schieflagen. Bei alledem ist situatives Krisenmanagement zu beobachten – aber nicht die Perspektive einer strategischen Antwort.

Das Thema „Europa“ wird täglich zum Gegenstand drastischer Überschriften, die Albträume vermitteln: „Der zerplatzte Traum“ (Focus), „Union der Gegner“ (SZ), „Nicht Europa, sondern Anti-Europa“ (Der Spiegel), „Das monumentale Versagen des Politischen“ (WirtschaftsWoche), „Bald wird sich entscheiden, ob Europa zerbricht“ (Die Welt), „Europa muss kollabieren“ (Die Zeit). Man muss sich nicht von jeder Albtraum-Schlagzeile mental anstecken lassen. Aber der drastische Oberflächen-Befund ist dennoch nicht zu umgehen.

Die Position des Präsidenten des Europäischen Rats (aktuell ist es Donald Tusk, hier am 1. Dezember 2014 bei seinem Amtsantritt) ist politisch aufzuwerten. Auch für dieses Amt sollte man ein direktes Wahlverfahren durch die Bürger der EU einführen. Im so gestärkten Rat könnten die Spitzen der Regierungen ihre Auffassungen höchst einflussreich einbringen.

Europa zeigt sich als ein Kontinent der Fragezeichen und Ratlosigkeiten, die Europäische Union als ein Ort der Konfusion. Niemanden darf es überraschen, wenn deutlicher Vertrauensverlust in Politik und Demokratie zu registrieren ist und dem Populismus europaweit ein chancenreiches Betätigungsfeld geboten wird. In seiner sensiblen Rede vor dem Europäischen Parlament am 25. November 2014 hat Papst Franziskus von einem „gealterten und erdrückten Europa“ gesprochen. Seine Forderung lautet: „Europa hat es dringend nötig, sein Gesicht wiederzuentdecken.“

Zu diesem Gesicht gehören mehrere Elemente: Europas historische Erfolge, seine pragmatischen Alltäglichkeiten, seine Krisen. Nicht zuletzt gehören dazu seine gemeinsamen Erlebnisse, seine identitätsstiftenden Erfahrungen, kurzum sein Narrativ.

Zu den Kernelementen des europäischen Narrativs zählen nicht nur seine hegemonialen Katastrophen und seine großen Erfolge und seine Krisen. Immer wieder ist die Frage nach den europäischen Gestaltungsräumen und Gestaltungsprinzipien zu klären – und dabei immer wieder und immer dringlicher die Frage nach der Führungsstruktur. Auch gegenwärtig liegt hier der Schlüssel, um die Ära der Konfusion zu beenden: Die Führungsstruktur ist zu klären, um strategische Klarheit zu bieten. Die Inszenierung der diversen Machtspiele, die uns vorgeführt werden, verlangt nach Transparenz.

Der Status quo der Machtinszenierung kennt viele Magnetfelder, kennt multipolare Interaktionen und multidimensionale Wechselbezüglichkeiten. Da gehen im europäischen Alltag in den herkömmlichen rechtlichen Verfahren die Initiativen von der Kommission aus, die viele Ausschüsse und Komitees vorab befragt. Die Initiativen gelangen dann in ein Entscheidungsverfahren, in dem der Ministerrat und das Europäische Parlament die Entscheidungsmacht ausüben; meist werden der Wirtschafts- und Sozialausschuss ebenso wie der Ausschuss der Regionen dazu gehört.

Erscheint der Sachverhalt politisch bedeutsamer, zieht der Europäische Rat das Thema an sich. Hier ringen dann die verschiedenen Teilnehmer – vom Präsidenten des Europäischen Rates bis hin zu den besonders einflussreichen Mitgliedstaaten wie Deutschland und Frankreich um Dominanz. Zusätzlich werden die Abläufe verkompliziert, wenn gar nicht alle 28 EU-Mitgliedstaaten mitwirken, sondern nur Teile, wie die 19 Mitglieder der Wirtschafts- und Währungsunion. Wie ist in dieser Konfusion denn nun Klarheit zu schaffen?

Die Antwort lautet: Die Führungsfrage muss geklärt und diese Antwort dann transparent ausgestaltet werden. Erste Ansätze liegen auf der Hand:

Erstens: Die EU-Kommission ist durch die spezifische Umsetzung der Europawahl des Jahres 2014 politisch gestärkt worden. Die gemeinsame Interpretation des Lissabon-Vertrages durch die diversen politischen Spitzen in Sachen Nominierung des Kandidaten zur Kommissionspräsidentschaft hat die Position des Kommissionspräsidenten wesentlich verbessert. Hier sind nun Parlament und Kommission zur eigentlichen Machtbasis von Präsident Juncker geworden. Juncker hat dies auch umgesetzt in grundsätzliche Initiativen wie die Schaffung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) und die kraftvolle Forderung nach einer „Europäischen Armee“. Juncker ist es auch gelungen, beim Euro-Krisenmanagement auf Augenhöhe mit Mario Draghi, dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank, zu bleiben.

Zweitens: Dies scheint Bundesfinanzminister Schäuble zu viel an Führungsprofil geworden zu sein. Er will den politischen Einfluss der Kommission kappen. Das würde bedeuten, die Ansätze von dringend notwendiger Führung sofort zu vernichten, den dringenden Bedarf an Gestaltungsleistung der EU zu ersticken, bevor er wirklich befriedigt werden kann. Merkwürdig erscheint auch, wie der europapolitisch hoch erfahrene Bundesfinanzminister den Lissabon-Vertrag missversteht. Der Vertrag gibt der Kommission viel weitreichendere Aufträge als bloß die Rechtsaufsicht über den Binnenmarkt und die Wettbewerbskontrolle, die Schäuble nun an unpolitische Agenturen auslagern will.

Der Vertrag beschreibt die Kommission umfassend als Hüterin der Verträge. Er lässt sie als Exekutive die Umsetzung der Ratsbeschlüsse vollziehen. Und – führungspolitisch höchst relevant – gibt er der Kommission das Initiativmonopol. Kein Gesetzgebungsvorgang beginnt ohne die Vorlage der Kommission als Initialzündung. Inzwischen beteiligt die Kommission sogar das Europäische Parlament in vorsichtiger Form an dieser Initiativposition, wodurch die Macht der Kommission zusätzlich abgesichert ist. Wie und warum die Attacke Schäubles ausgerechnet an diesem sensiblen Punkt der EU-Machtarchitektur angreifen soll, erscheint schleierhaft – kommt es doch vor allem darauf an, die Führung im machtvollen Gestaltungsraum der Europäischen Union auszubauen, statt die EU bloß ihre Ohnmacht pflegen zu lassen.

Drittens: Die Position des Präsidenten des Europäischen Rats ist politisch aufzuwerten. Auch für dieses Amt sollte man ein direktes Wahlverfahren durch die Bürger der EU einführen. Im so gestärkten Rat könnten die Spitzen der Regierungen der Mitgliedstaaten ihre Auffassungen höchst einflussreich einbringen. Zur Steigerung der Legitimation sollten die elementaren Teile der Ratssitzungen öffentlich übertragen werden. So entstehen dann auch neue Bestände des europäischen Narrativs.

Viertens: Die Wirtschafts- und Währungsunion bedarf eines kraftvollen politischen Rahmens, man könnte es politische Union nennen. Dies wurde bereits, wenn auch recht behutsam, im gemeinsamen Papier der fünf Präsidenten (Präsident der EU-Kommission, des Europäischen Rats, der Europäischen Zentralbank, der Euro-Gruppe, des Europäischen Parlaments) vom 22. Juni 2015 angesprochen, aber noch intensiver vom französischen Staatspräsidenten gefordert. François Hollande fordert eine europäische Wirtschaftsregierung mit einem Euro-Finanzminister, einem Euro-Budget und einem Euro-Zonen-Parlament.

Den Grundgedanken zu einem solchen starken politischen Rahmen hatte bereits vor der Konferenz von Maastricht der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl geäußert. Er bezeichnete die Überlegung, man könne eine gemeinsame Währung ohne eine solche politische Union schaffen – so wörtlich – als „abwegig“. Der Bundestag spendete ihm damals dafür Beifall – und die Geschichte gibt ihm recht. Der Gedanke der Wirtschaftsregierung wird vor allem dann nicht mehr zu umgehen sein, wenn die immer wieder vorgeschlagene Reform des EU-Eigenmittelsystems mit der Einführung einer Euro-Steuer realisiert wird. Da nicht alle Mitglieder der Europäischen Union der Wirtschafts- und Währungsunion angehören, wird dies geradezu als Modellfall der „differenzierten Integration“ zu behandeln sein.

Solche Differenzierungen, an denen nicht alle Mitgliedstaaten teilnehmen, wird es in Zukunft noch häufiger geben: Sicherheitspolitik, Energiepolitik, Entwicklungspolitik. Also bedarf es auch wegen der Differenzierungen der größeren institutionellen Klarheit. Es liegt auf der Hand, dem Euro-Währungsrat einen hauptamtlichen Vorsitzenden zu geben, ihm das parlamentarische Unterfutter einzurichten und ihn dann anschließend nach einiger Zeit der Bewährung auch direkt wählen zu lassen.

Fünftens: Die Quellen der Legitimation der Europäischen Union sind grundsätzlich zu stärken. Das ist die Konsequenz des immensen Machttransfers auf die europäische Ebene in den letzten Jahrzehnten. Dazu muss das Europäische Parlament sein Erscheinungsbild in der Öffentlichkeit intensivieren. Das Gleiche gilt für die europapolitische Dimension der nationalen Parlamente. Etliche Probleme der Legitimation könnten durch eine Rollenstärkung des Ausschusses der Regionen reduziert, wenn nicht gar gelöst werden. Die Globalisierung hat die regionalen Heimatbedürfnisse geradezu dramatisch intensiviert. Der Ausschuss der Regionen könnte zum Ort europäischer Identität werden.

Ähnliche Verstärkungen lassen sich im Blick auf den Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) angehen. Der Gedanke der partizipativen Demokratie ist auch auf europäischer Ebene ernst zu nehmen und zu implementieren. Dazu kann das in Artikel 11 EU-Vertrag eingeführte Bürgerbegehren zum Bürgerentscheid ausgebaut werden. Das Erscheinungsbild und die Erfahrungswelt eines partizipativen Europas würde eine hoch motivierte Union entstehen lassen.

Sechstens: In diesen Ordnungsrahmen sind alle Magnetfelder der Macht einzubringen: das Ringen der Staats- und Regierungschefs, der Streit der Parteien, das Wirken der Zivilgesellschaft, die mediale Vermittlung einer europäischen Öffentlichkeit. Auf einer solchen Grundlage klingt dann die Schaffung und Vertiefung eines aktuell wirksamen europäischen Narrativs nicht mehr so unwirklich.

Siebtens: Wenn die Führungsstruktur in transparenter, legitimationsschaffender Weise geklärt ist, dann wird auch das kulturelle Unterfutter des europäischen Systems weiter an Rationalität gewinnen. Die Wucht populistischer Slogans wird nachlassen. Beschwörungen, Warnungen, Befürchtungen im Blick auf neue hegemoniale Zeitläufte werden ihre Grundlage verlieren. Das Mikado der Machtspiele wird sich nicht auf Hinweise zu dem Streben nach Vorherrschaft Deutschlands, Frankreichs oder anderer Mächte konzentrieren. Wird oder soll oder muss Deutschland die strikte Führung in der Europäischen Union übernehmen? Diese tägliche Frage wird dann aus den Schlagzeilen verschwinden – ebenso wie die Überlegung, ob „der hässliche Deutsche“ wiederkehrt.

Es ist interessant, dass in all den Krisenerlebnissen – wie dem Ringen um Kredite, der Diskussion um Zinssätze und der Kalkulation von Flüchtlingsquoten – doch immer wieder die Fragen auftauchen: Was macht „Europa“ eigentlich aus? Was hält die Europäische Union zusammen? Was ist spezifisch für diese Union? Wie ist die Identität der EU zu definieren? Durch diese drängenden und zugleich tiefer gehenden Fragestellungen wird greifbar, dass die EU mehr ist als ein Wirtschaftsraum, mehr ist als eine Währungsunion, mehr als ein bloßes Interessen-Gerangel. Die Europäische Union ist ein normatives Projekt! Es gilt, die Normen zu beschreiben und zu begreifen, nach denen die Europäische Gemeinschaft ihren politischen Raum gestalten will. Jeder, der einen Blick in die dramatischen Jahrhunderte der Geschichte Europas geworfen hat, weiß: Das Ringen um die Zukunft der Europäischen Union wird sich nicht konzentrieren auf finanzwissenschaftliche Seminardaten, sondern auf die Ausgestaltung eines normativen Projekts.

Es geht also nicht um die Traumtänzerei in eine neue historische Epoche. Es geht um die Gestaltung von Interdependenz, wechselseitiger Abhängigkeit. Die Dichte der Verwebung von politischen, ökonomischen, kulturellen, digitalen Sachverhalten hat sich längst jenseits traditioneller Grenzen des Nationalen wie des Regionalen realisiert. Ein immenser Machttransfer ist bereits vollzogen. Entweder man wird davon überrollt, entmündigt, ja erdrosselt – oder man schafft adäquate Gestaltungsräume wie eine handlungsfähige, führungsstarke Europäische Union. Dieser Gestaltungsraum bedarf der normativen Grundierung, der plausiblen Legitimation, der normativen Identität und der effektiven, klugen Führung. Daher greift auch die traditionelle Terminologie vom Bundesstaat, vom Föderalismus, vom Staatenbund nicht mehr.

Es geht vielmehr um etwas Neues für und in Europa. Für die Realisierung dieser neuartigen Union bedarf es ganz offenbar der strategischen Köpfe.

Der Autor des vorstehenden Essays, Prof. Werner Weidenfeld, ist Autor zahlreicher Europa-Bücher, zuletzt erschien „Europa – eine Strategie“ im Kösel Verlag, München 2014, 128 Seiten, 12 Euro.

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