Bankenrettung durch den ESM – wieder ein gebrochenes Versprechen

Die jetzt beschlossene direkte Rekapitalisierung überschuldeter Banken durch den ESM verstößt gegen den ESM-Vertrag, und die Rechte der Abgeordneten bei der Kontrolle der Verwendung von Haushaltsgeldern werden verletzt

Von Dietrich Murswiek

17.12.2014 – DER HAUPTSTADTBRIEF 126

Am 6. November 2014 hat der Bundestag einer Regelung zugestimmt, durch die der von den Eurostaaten mit einem Kapital von 700 Milliarden Euro ausgestattete Rettungsfonds ESM (Europäischer Stabilitätsmechanismus) ermächtigt wird, künftig sein Kapital auch zur Rettung überschuldeter Banken einzusetzen. „Direkte Rekapitalisierung von Finanzinstituten“ heißt das neue Finanzhilfeinstrument, das dem ESM jetzt zur Verfügung gestellt wird. Der ESM, der geschaffen worden war, um Staaten vor der Insolvenz und so das Eurosystem im Ganzen zu retten, wird nun zum Instrument – auch – zur Rettung von Banken gemacht.

Paul Voorham

Handschlag des Vertrauens: Jeroen Dijsselbloem, Vorsitzender des Gouverneursrats des ESM (links), und Klaus Regling, Geschäftsführender Direktor des ESM. Die Bürger können solches Vertrauen nicht teilen: Der ESM, mit dem Versprechen geschaffen, Staaten vor der Insolvenz und so das Eurosystem im Ganzen zu retten, wird nun zum Instrument zur Rettung einzelner Banken gemacht.

Steuergelder zur Rettung privater Banken einzusetzen, die zu hohe Risiken eingegangen sind, um hohe Gewinne zu erwirtschaften, läuft darauf hinaus, die Gewinne bei den Bankaktionären (und die Boni bei den Managern) zu belassen, die Verluste aber dem Steuerzahler aufzubürden. Das ist schon auf nationaler Ebene mit der Gemeinwohlbindung der Staatsgewalt prinzipiell unvereinbar, und es ist damit erst recht unvereinbar, wenn der deutsche Steuerzahler für die Folgen von Fehlspekulationen spanischer oder italienischer Banken einzustehen hat.

Freilich hängt der Einsatz des neuen Finanzhilfeinstruments des ESM von einer Reihe einschränkender Voraussetzungen ab. Insbesondere darf nach dem ESM-Vertrag Finanzhilfe nur geleistet werden, „wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist“. Es geht also nicht um die Rettung beliebiger Banken um ihrer selbst willen, sondern es geht um die Rettung systemrelevanter Banken, deren Insolvenz so schwerwiegende Dominoeffekte auslösen könnte, dass dadurch ganze Staaten der Eurozone und mit ihnen das Euro-Währungsgebiet insgesamt finanziell ins Wanken geraten. Die Rechtfertigung dafür, hohe Milliardenbeträge an Steuergeldern für die Bankenrettung zur Verfügung zu stellen, besteht also darin, die befürchteten Folgewirkungen eines Bankenzusammenbruchs für die Allgemeinheit abzuwenden.

Wenn es stimmt, dass es immer noch Banken gibt, die im Falle ihrer Insolvenz nicht ohne katastrophale Folgen für das Gemeinwohl abgewickelt werden können, haben die Politiker immer noch nicht die vordringlichsten Aufgaben erledigt, die nach den Erkenntnissen der Finanzkrise von 2008 unbedingt zu erledigen waren: das Haftungsprinzip, das eines der Fundamente jeder marktwirtschaftlichen Ordnung ist, wiederherzustellen und das Erpressungspotential zu beseitigen, das vernetzte Banken aufgrund ihrer Systemrelevanz haben, nach dem Motto: „Wenn ihr uns nicht mit Steuergeldern rettet, bricht alles zusammen.“

Das Haftungsprinzip besagt: Wer Risiken eingeht, um Gewinne zu erzielen, muss auch die Verluste tragen, wenn es schief geht. Die Grundregeln der Marktwirtschaft sind so einfach wie einleuchtend. Banken, die gerettet werden müssen, weil sonst das ganze Finanzsystem und infolge dessen auch die Realwirtschaft zusammenbricht, darf es in einer Marktwirtschaft nicht geben. Sie darf es auch in einer Demokratie nicht geben, weil demokratische Entscheidungen über die Verwendung der Steuergelder nicht mehr möglich sind, wenn das Parlament in dieser Weise erpresst werden kann.

Die europäischen Staaten haben einige zögerliche Schritte in Richtung auf die Beseitigung dieses Erpressungspotentials gemacht; die „Bankenunion“ gehört dazu. Aber sie sind noch weit davon entfernt, die Risiken systemisch relevanter Banken so zu reduzieren, dass man sie ohne Schaden für die Allgemeinheit könnte Konkurs gehen lassen. So fordert – um nur ein Beispiel für die Regelungsdefizite zu nennen – Bundesbankpräsident Weidmann immer wieder, dass die Banken ihre Forderungen in noch wesentlich stärkerem Maße mit Eigenkapital unterlegen müssten und dass endlich die Regel beseitigt werden müsse, nach der von Banken gehaltene Staatsanleihen nicht durch Eigenkapital abgesichert werden müssen.

Bundeskanzlerin Merkel wird mit folgendem Satz zum Ergebnis des G-20-Gipfels in Brisbane (November 2014) zitiert: „Es wird nie wieder so sein, dass Steuerzahler aufgrund des erpresserischen Potentials der Großbanken für diese haften müssen.“ Das wäre schön. Wäre es schon heutige Realität, bräuchten wir kein Bankenrekapitalisierungsinstrument des ESM. Wenn wir ein solches Instrument aber vorläufig noch brauchen, um unser ganzes Finanzsystem gegen die Risiken systemisch relevanter Banken abzusichern, ist es dann nicht richtig, dass der Bundestag der direkten Bankenrekapitalisierung jetzt zugestimmt hat?

Nein, ganz und gar nicht. Es gibt viele politische und ökonomische Gründe, die gegen die direkte Bankenrekapitalisierung durch den ESM sprechen und einige juristische. Ich werde im folgenden darlegen, dass und warum das neue Finanzhilfeinstrument rechtswidrig ist. Vorweg nur eine Bemerkung zum politischen Kontext: Der ESM war auch bisher schon berechtigt, Geld zur Rettung systemrelevanter Banken zur Verfügung zu stellen, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität im Euro-Währungsgebiet erforderlich ist. Insofern bedurfte es eines neuen Instruments gar nicht. Nach der bisherigen Regelung durfte der ESM solchen Problembanken aber nur auf indirektem Wege Kapital geben, nämlich durch ein Darlehen an den Staat, in dem die Bank ihren Sitz hat. Und mit Hilfe dieses Darlehens konnte der Staat dann die Bank rekapitalisieren.

Diese indirekte Bankenrekapitalisierung hat für den ESM und somit für die Steuerzahler der Mitgliedstaaten den Vorteil, dass der das Darlehen beantragende Staat für die Rückzahlung haftet. Außerdem muss im Falle der indirekten Bankenrekapitalisierung der beantragende Staat sich einem Anpassungsprogramm unterwerfen, um seine eigenen Finanzen in Ordnung zu bringen. (Wären sie in Ordnung, könnte er ohne ESM-Hilfe seine Banken retten.) Folglich ist die Wahrscheinlichkeit, dass der ESM sein Geld zurückbekommt, im Falle der indirekten Rekapitalisierung wesentlich größer, als wenn er das Geld direkt einer Bank gibt.

Als 2012 der ESM-Vertrag im Bundestag beraten wurde, erklärte daher die CDU/CSU-Fraktion, die Zustimmung Deutschlands zum ESM-Vertrag hänge davon ab, dass es keine direkte Hilfe aus dem ESM für Banken gebe, weil dies das Euro-Stabilisierungsprojekt in Gänze gefährden würde. Auch die SPD lehnte eine direkte Bankenrekapitalisierung entschieden ab. Nun beschließen beide das Gegenteil – jetzt soll es zur Stabilisierung der Eurozone plötzlich notwendig sein, dass das ESM-Geld direkt an mediterrane Problembanken fließt.

Die Rettungspolitiker versichern, dass dies ja nur als allerletzter Schritt in einer „Haftungskaskade“ in Betracht komme, in der zuerst die Eigentümer und die Gläubiger und dann ein Bankenrettungsfonds zahlen müssten und dass die Inanspruchnahme des ESM völlig unwahrscheinlich sei. Aber als äußerst unwahrscheinlich haben die Rettungspolitiker ja schon zu Beginn der Eurorettung (2010 im Falle Griechenlands) jede weitere Rettungsaktion bezeichnet. Seither ist in vier weiteren Staaten der „äußerst unwahrscheinliche“ Fall eingetreten, und in Griechenland hat er sich mehrmals wiederholt. Die direkte Bankenrekapitalisierung ist jedenfalls ein weiteres der gebrochenen Versprechen, die den Weg der Eurorettung pflastern.

Es geht aber nicht nur um gebrochene Versprechen, sondern auch um gebrochenes Recht. Den unzähligen Rechtsbrüchen seit Beginn der Währungsunion werden weitere hinzugefügt. Das Vertrauen in die Geltung der rechtlichen Regeln – eine der wichtigsten Voraussetzungen für das Funktionieren sowohl der Marktwirtschaft als auch jedes Währungssystems – wird immer weiter erschüttert.

Zunächst verstößt die direkte Bankenrekapitalisierung gegen den ESM-Vertrag. Dieser sieht nämlich vor, dass der ESM Finanzhilfen nur an die ESM-Mitglieder leisten darf; das sind die Eurostaaten. Finanzhilfen an Banken sind im Vertrag nicht vorgesehen. Die Staaten hätten den Vertrag durch eine förmliche Vertragsänderung – mittels eines völkerrechtlichen Änderungsvertrages – ändern müssen, wenn sie dies wollen. Jetzt setzen sie sich über den von ihnen selbst geschlossenen Vertrag einfach hinweg, weil ihnen dies heute politisch als opportun erscheint.

Den Bürgern hatte man versprochen, dass ESM-Hilfen, für die Steuergeld in Höhe von 700 Milliarden Euro (davon 190 Milliarden Euro aus dem deutschen Bundeshaushalt) zur Verfügung gestellt wurde, nur unter sehr einschränkenden, strengen Voraussetzungen – als ultima ratio und verbunden mit einem anspruchsvollen Anpassungsprogramm für den Empfängerstaat – vergeben würden. Diese Voraussetzungen werden jetzt aufgeweicht, ohne dass man sich die Mühe macht, den Vertrag auch nur zu ändern und dies gegenüber den Bürgern zu verantworten.

Die Problemstaaten erhalten die Möglichkeit, ihre maroden Banken durch den ESM sanieren zu lassen, ohne sich selbst einem unbequemen – innenpolitisch schwer durchsetzbaren – Anpassungsprogramm unterwerfen zu müssen. Nur den begünstigten Banken wird man Anstrengungen zur Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit abverlangen. Auch dies ist mit dem geltenden ESM-Vertrag unvereinbar.

Unvereinbar mit dem ESM-Vertrag ist es auch, dass nach den neuen Regeln ESM-Hilfen zur direkten Bankenrekapitalisierung schon dann gegeben werden können, wenn anders die Finanzstabilität eines einzelnen Eurostaates nicht gewahrt werden kann. Nach dem Vertrag hingegen darf der ESM nur dann Finanzhilfen gewähren, wenn sie unerlässlich zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt sind. Damit werden die Voraussetzungen für Rettungsaktionen noch weiter aufgeweicht.

Wesentliche Voraussetzungen für die Gewährung von ESM-Hilfen zur direkten Bankenrekapitalisierung sollen in einer vom Direktorium des ESM zu beschließenden Leitlinie geregelt werden. Diese Leitlinie bedarf in Deutschland der Billigung durch den Bundestag. Der Entwurf der Leitlinie ist aber nicht dem Plenum des Bundestages zur Abstimmung vorgelegt worden, sondern nur der Haushaltsausschuss hat – unter Ausschluss der Öffentlichkeit und unter Geheimhaltung des Entwurfs – die Leitlinie beraten und darüber beschlossen.

Die Kriterien, von denen es abhängt, ob deutsche Steuermilliarden vom ESM für marode Banken an der europäischen Peripherie eingesetzt werden dürfen, wurden also von einer kleinen Zahl handverlesener Abgeordneter ohne öffentliche Diskussion beschlossen. „Handverlesen“, ach so: Der CDU-Abgeordnete Klaus-Peter Willsch etwa, der als Kritiker der Eurorettung aufgefallen war, ist von seiner Fraktion nach der letzten Bundestagswahl aus dem Haushaltsausschuss entfernt worden. Klaus-Peter Willsch hat eine lesenswerte Erklärung zur Abstimmung über die direkte Bankenrekapitalisierung abgegeben, die in einer Anlage zum Plenarprotokoll vom 6. November 2014 veröffentlicht ist. (DER HAUPTSTADTBRIEF dokumentiert sie im vorhergehenden Artikel – Anm. d Red.)

Entscheidungen von einer solchen Bedeutung und Tragweite einem Ausschuss zu überlassen, ist mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie unvereinbar und verletzt die Rechte jedes einzelnen Abgeordneten. Über so wesentliche Fragen wie die in der Leitlinie geregelten Kriterien für die Vergabe hoher Milliarden-Hilfen darf nur das Parlament als Ganzes entscheiden.

Prof. Dr. Dietrich Murswiek ist Geschäftsführender Direktor des Instituts für Öffentliches Recht der Universität Freiburg. Er war Prozessvertreter des Bundestagsabgeordneten Dr. Peter Gauweiler im Verfahren gegen den ESM vor dem Bundesverfassungsgericht und hat für die Stiftung Familienunternehmen ein Gutachten über Rechtsfragen der direkten Banken­rekapitalisierung durch den ESM geschrieben. Für den HAUPTSTADTBRIEF erläutert er den Bankenrettungsbeschluss des Bundestags vom 6. November 2014.

Der ESM hat eine eigene Website: www.esm.europa.eu

Das Plenarprotokoll des Bundestag vom 6. November 2014 mit Beiträgen zur Bankenrettung durch den ESM steht online: dipbt.bundestag.de/doc/btp/18/18063.pdf

Das Gutachten zur direkten Bankenrekapitalisierung von Prof. Dietrich Murswiek finden Sie hier.

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